II SA/Wa 672/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej, Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uposażenia w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] ustalił dla skarżącej E. S. z dniem [...] lutego 2006 r. uposażenie zasadnicze w [...] grupie uposażenia zasadniczego [...] zł z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i podwyższył dodatek funkcyjny do kwoty [...] zł. Następnie po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność powyższego rozkazu personalnego w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej. Uzasadniając swoją decyzję podał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego można podwyższać w razie: 1) powołania lub mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, 2) przeniesienia policjanta z urzędu na równorzędne stanowisko służbowe do jednostki organizacyjnej Policji wyższego szczebla, 3) pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca została mianowana na stanowisko [...] w dniu [...] października 2004 r. i stąd też nie upłynął jeszcze okres 2 lat. W tej sytuacji rozkaz ów został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem treść rozstrzygnięcia rozkazu personalnego była w sposób jawny i oczywisty sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś naruszenie prawa spowodowało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Na zakończenie pouczono skarżącą, że od decyzji służy jej prawo wniesienia odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w terminie 14 dni od dnia doręczenia. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 39 k.p.a. oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podała, że intencją prawodawcy przy podwyższaniu mnożnika kwoty bazowej nie był brak przesłanki dwuletniego okresu pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, ale wysokość jednorazowej podwyżki. Z tego też powodu nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, bowiem ewentualne wątpliwości co do wykładni przepisu prawa nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. W dalszej części wskazała, że pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformowano ją o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i możliwości w jej uczestniczeniu. Jednakże po zakończeniu postępowania organ uniemożliwił jej końcowe zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tej kwestii. Tym samym mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w jej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], powołując się na art. 65 ust. 1 k.p.a., przekazał odwołanie Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie i w uzasadnieniu podał m.in., że za "ministra" – w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. – uważa się również kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, zaś stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest Komendant Główny Policji. Stąd też w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań od jego decyzji. Tym bardziej, że dotyczy to trybu nadzwyczajnego. W tej sytuacji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu natomiast powołał się na przedstawiony powyżej stan faktyczny oraz na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, że dołożono wszelkich starań, aby umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, zaś materiał dowodowy składa się ze znanych skarżącej dokumentów. Ponadto stan prawny sprawy na dzień wydania decyzji nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 39 k.p.a., naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. oraz prowadzenie postępowania przez osobę nieuprawnioną, wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu – poza zarzutami przedstawionymi już w odwołaniu – podała, że zaskarżona decyzja został podpisana przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP, bez upoważnienia Komendanta Głównego Policji, tj. do prowadzenia spraw i podejmowania decyzji w sprawach osobowych o stwierdzenie nieważności w stosunku do policjantów nie będących funkcjonariuszami Komendy Głównej Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne stwierdził, że osoba podpisująca wydane w sprawie decyzje miała stosowne upoważnienie Komendanta Głównego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, aniżeli podnosi to skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast według art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Mając zatem za podstawę powyższe przepisy, należy dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie od decyzji Komendanta Głównego Policji służy odwołanie – jak pouczono skarżącą – do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy też – jak przyjęto – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Nie budzi wątpliwości fakt, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jednakże według wykładni leksykalnej, sformułowanie: "w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego", odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, Policja – jako umundurowana i uzbrojona formacja – służy społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; 5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych; 9) (uchylony); 10) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA); Zatem w żadnym razie nie może się to odnosić – zdaniem Sądu – do spraw służbowych (osobowych) funkcjonariuszy Policji, takich jak m.in. przebieg służby (rozdział 5 ustawy), bądź uposażeń i innych świadczeń pieniężnych policjantów (rozdział 9 ustawy). Reasumując, jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy o Policji, Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś z kolei jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach służbowych funkcjonariuszy, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Natomiast nie sposób się zgodzić ze skarżącą, że decyzja wydana w pierwszej instancji narusza przepisy o właściwości z uwagi na fakt, że podpisała ją osoba nieuprawniona. Decyzją bowiem Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lutego 2007 r. nr 77 w sprawie upoważnienia Dyrektora oraz Zastępcy Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji do podejmowania decyzji oraz wykonywania określonych czynności w imieniu Komendanta Głównego Policji w zakresie spraw osobowych policjantów, szkoleniowych oraz organizacyjnych, upoważniono podinsp. Krzysztofa Łaszkiewicza w § 1 pkt 1c do załatwiania w imieniu Komendanta Głównego Policji – co należy zaakcentować – spraw dotyczących zagadnień osobowych policjantów w zakresie mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, a także ustalania należnego na nich uposażenia. Skoro zatem upoważnienie dotyczy "zagadnień", to należy je rozumieć szeroko, a mianowicie również do prowadzenia spraw w trybie nadzwyczajnym. Wobec treści rozstrzygnięcia natomiast, zbędne staje się odnoszenie do pozostałych zarzutów ze skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.