II SA/Wa 673/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Asesor WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia[...]lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wnioskiem z dnia 23 września 2003 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Delegatura w C. o wszczęcie postępowania w sprawie odmowy wydania (unieważnienia) paszportu dla H. M.. W uzasadnieniu podniósł, że H. M. prowadząc działalność gospodarczą nie opłaca obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne własne i zatrudnionych pracowników, doprowadzając do zadłużenia, co potwierdzone zostało decyzjami z dnia [...] września 2003 r. znak [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...]. Zadłużenie objęte zostało egzekucją administracyjną poprzez zajęcie rachunków bankowych dłużnika, które okazało się w znacznej części bezskuteczne. Tytuły wykonawcze zostały również skierowane do Urzędu Skarbowego w C., lecz nie dokonano ściągnięcia należności. W celu zabezpieczenia należności ZUS została wpisana hipoteka przymusowa w księdze wieczystej nieruchomości należącej do dłużnika oraz ustanowiono zastaw skarbowy na ruchomościach. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wskazał, iż przedstawione okoliczności uzasadniają obawę, że wyjazd H. M. za granicę uniemożliwi ściągnięcie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, a nadto, że ma interes prawny w unieważnieniu paszportu z tytułu zalegania przez dłużnika z zapłatą składek. Powyższy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością na podstawie art. 65 kpa do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wojewoda [...] w dniu [...] października 2003 r. w związku z otrzymaną informacją wszczął, na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5), postępowanie w sprawie unieważnienia paszportu serii [...] H. M. i decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]odmówił jego unieważnienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały dwie przesłanki określone w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach, a mianowicie, iż H. M. nie wykonuje ciążącego na nim ustawowego obowiązku zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz znajduje to potwierdzenie w zgromadzonych dokumentach. Natomiast, w ocenie Wojewody, brak jest trzeciej, niezbędnej przesłanki w postaci uzasadnionej obawy, że wyjazd za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego. Wojewoda [...] stwierdził także, że unieważnienie paszportu prowadziłoby do restrykcyjnego skutku polegającego na naruszeniu art. 3 ustawy o paszportach, który stanowi, że pozbawienie lub ograniczenie prawne do posiadania paszportu może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. W odwołaniu od powyższej decyzji ZUS Oddział w C. zarzucił jej naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach oraz wniósł o jej zmianę i unieważnienie paszportu H. M.. W uzasadnieniu wskazał, że to na organie paszportowym spoczywa ciężar dowodu, natomiast wnioskodawca zobowiązany jest tylko do przedstawienia faktów potwierdzających, że wyjazd za granicę utrudni lub uniemożliwi wyegzekwowanie obowiązku i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1316/02 (Mon. Prawn. 2003/7/292). Wnioskodawca podał też, iż dłużnik w trakcie postępowania o unieważnienie paszportu sprzedał jedną z nieruchomości, a inne przenosi na różne spółki, co w konsekwencji może spowodować, że wraz z uzyskanymi środkami opuści kraj i uniemożliwi egzekucję obowiązku ustawowego. W ocenie ZUS, do prowadzenia działalności gospodarczej nie jest wymagane posiadanie paszportu, zaś jego unieważnienie nie jest środkiem egzekucyjnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 3 ustawy o paszportach, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argumentację Wojewody [...], a nadto stwierdził, że nadrzędną zasadą określoną w art. 3 ustawy o paszportach jest prawo każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu, a pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wydania paszportu można odmówić w ściśle określonych przypadkach, decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, przesłanki w nim przewidziane muszą występować łącznie, nie można go interpretować rozszerzająco. Organ odwoławczy podkreślił, że z odwołania jednoznacznie wynika, iż prowadzona wobec zobowiązanego egzekucja okazała się bezskuteczna, brak jest również majątku mogącego zaspokoić roszczenie, nie wydaje się zatem zasadne uznanie, że unieważnienie paszportu spowoduje realizację ustawowego zobowiązania. Unieważnienie paszportu zaś nie może stanowić głównego środka zmierzającego do wyegzekwowania zobowiązania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniósł o jej uchylenie i unieważnienie paszportu H. M., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach. W uzasadnieniu zaś powołał się na okoliczności faktyczne i prawne przedstawione w odwołaniu, a nadto podniósł, że uzasadniona obawa, iż obowiązek nie zostanie wykonany ma charakter klauzuli generalnej, a więc zwrotu o nieostrym zakresie odwołującym się do reguł i ocen pozaprawnych. W jego ocenie przesłanka ta zostanie spełniona w momencie jej uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia, przy czym wystarczy do tego subiektywne odczucie wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy rozważyć, jakie podmioty uprawnione są do złożenia wniosku o unieważnienie paszportu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, jeżeli wobec osoby, która posiada paszport, zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 1, organ paszportowy wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu. Unieważnienie paszportu może nastąpić także, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 2. zatem krąg osób legitymowanych do złożenia takiego wniosku wyznacza przepis art. 6 ust. 1 ustawy o paszportach, który stanowi, że wydania paszportu odmawia się na wniosek: 1) sądu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport postępowanie w sprawie karnej lub cywilnej, 2) Prokuratora Generalnego w sprawie osoby ubiegającej się o paszport, co do której podjęto czynności związane z przejęciem ścigania o przestępstwo popełnione za granicą, 3) organu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo w sprawie karnej skarbowej. Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy o paszportach określa fakultatywne przesłanki odmowy wydania (unieważnienia) paszportu i tak wydania paszportu można odmówić: 1) jeżeli osoba ubiegająca się o paszport nie wykonała obowiązku ustawowego, a zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego do tego organu, 2) w razie prawomocnego skazania osoby ubiegającej się o paszport za przestępstwo popełnione za granicą, o ile czyn podlega w kraju odpowiedzialności karnej, 3) na czas niedłuższy niż 12 miesięcy, gdy uzyskano, w trybie przewidzianym w umowach międzynarodowych, potwierdzoną informację, że osoba w czasie pobytu za granicą dopuściła się przestępstwa lub wykroczenia z chęci zysku. Nie budzi wątpliwości, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z takim wnioskiem są: sąd, Prokurator Generalny i prokurator, co wynika wprost z przytoczonego ustępu 1 powołanego przepisu oraz, że postępowanie to może być wszczęte z urzędu. Odnośnie przepisu art. 6 ust. 2 należy stwierdzić, że postępowanie takie może toczyć się z urzędu według ogólnych zasad postępowania administracyjnego, albo z wniosku podmiotu, którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej, jeżeli można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Trzeba mieć też na uwadze treść art. 3 ustawy o paszportach, że każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Zdaniem Sądu w obecnym składzie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym unieważnienia paszportu, nie ma on bowiem własnego interesu prawnego wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego. Okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dba co do zasady o interes publiczny, jakim są wpływy z tytułu składek na ubezpieczenia, nie daje mu to jednak statusu strony w postępowaniu administracyjnym – związanym z zagwarantowanym ustawą prawem każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu. Podobną tezę zawiera orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2000 r. Sygn. akt II SA 1599/99 LEX nr 54730. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z urzędu, jednakże treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wskazuje, że podstawą jego wszczęcia był wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta doręczona zostało zarówno Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak i H.M.. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana wbrew powołanemu art. 6 ust. 2 ustawy o paszportach, bowiem Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych żądającemu wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia paszportu, nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzja o unieważnieniu paszportu nie dotyczyła bowiem ani interesu prawnego, ani obowiązku tego organu. Mimo to została skierowana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., który nie mógł być uznany za stronę postępowania, co jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Powyższe zarzuty dotyczą również zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ ten rozpoznał merytorycznie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zatem obowiązkiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było zbadanie, czy postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu oraz, czy decyzja wydana w toku tego postępowania została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji wydana została na wniosek osoby niebędącej stroną w sprawie oraz skierowana do tej osoby, obowiązkiem ministra było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które jak wskazano, nie powinno się w ogóle toczyć. Zatem organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...]o rażąco narusza prawo, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.