II SA/Wa 677/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., 2. stwierdza, iż decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. D. O. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej polegającej na udostępnieniu skargi z dnia [...] sierpnia 2011 r. na niezgodność z załączoną dokumentacją medyczną orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzkiego Zespołu w przedmiocie zaliczenia S. T. do osób niepełnosprawnych oraz zawiadomienia z dnia [...] października 2011 r. Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych skierowanych do Wojewódzkiego Zespołu w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w sprawie S. T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] listopada 2011 r. S. T., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) złożył ustny wniosek o udostępnienie akt postępowania skargowego w trybie dostępu do informacji publicznej, skierowany do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego – A. K. Po uzyskaniu odmowy, w dniu [...] listopada 2011 r. wystąpił do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wglądu do akt postępowania skargowego. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wyjaśnił wnoszącemu, iż akta postępowania skargowego, będącego postępowaniem skróconym uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. S. T. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł zażalenie na pismo, w którym domagał się udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Zespół w [...], przekazał pismo do Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Zażalenie zostało uznane za zasadne i zobowiązano Wojewódzki Zespół w [...] do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odmówił S. T. udostępnienia informacji publicznej, polegającej na udostępnieniu skargi z dnia [...] sierpnia 2011 r. na niezgodność z załączoną dokumentacją medyczną orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie zaliczenia S. T. do osób niepełnosprawnych oraz zawiadomienia z dnia [...] października 2011 r. Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych skierowanego do Wojewódzkiego Zespołu w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w sprawie S. T. Od decyzji S. T. wniósł odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ww. ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie żaden z żądanych dokumentów nie zawiera informacji, które mogły być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem wniosku S. T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. było zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności ww. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Akta postępowania skargowego, będącego postępowaniem uproszczonym, indywidualnym co do zasady składają się ze skargi i zawiadomienia o sposobie jej rozpoznania, która jest doręczana, wnoszącemu skargę oraz podmiotowi, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Stąd nie można tych akt utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, jedynym zewnętrznym przejawem zakończenia postępowania skargowego jest doręczenie skarżącemu zawiadomienia o sposobie rozpoznania skargi. Stroną postępowania skargowego jest wyłącznie skarżący lub podmiot, w imieniu którego skarżący występuje. Drugi żądany dokument stanowi pismo inicjujące wznowienie postępowania ze względu na ustalenie przez Pełnomocnika Rządu niezgodności orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. (nr [...]) Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] ze stanem faktycznym. Dokument ten jest załączony do akt postępowania orzeczniczego będącego postępowaniem administracyjnym, który może być udostępniony stronie postępowania orzeczniczego w trybie art. 73 k.p.a. Natomiast wniosek Pełnomocnika Rządu, dotyczący wznowienia postępowania orzeczniczego, również nie zawiera informacji publicznej, która mogłaby podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona postępowania wznowieniowego ma dostęp do akt. Organ podał, że o wszystkich aspektach sprawy strona postępowania została poinformowana. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czy czynności. Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego cyt. ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, toczącego się przed Wojewódzkim Zespołem w [...]. Dostęp do akt sprawy dla strony postępowania administracyjnego uregulowany jest w art. 73 k.p.a. Stosownie do treści § 1 art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 1a, czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Na mocy § 2, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ustawodawca przewidział w § 3 art. 73 k.p.a., że w przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej, lub przez niego doręczanych, organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. O ile zatem w paragrafach 1 – 2 ustawodawca nakazuje organom administracji dokonanie określonych w tych przepisach czynności, o tyle w § 3 umożliwia (a nie nakazuje) organowi – w ściśle określonych w tym przepisie przypadkach – dostęp do pism doręczanych w formie dokumentu elektronicznego. Zdaniem Sądu, z porównania art. 73 k.p.a. i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że druga z powołanych ustaw nie ma zastosowania do stron postępowania administracyjnego. O prawidłowości tej konkluzji świadczy również treść wyroku NSA z 28 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 545/09 (LEX nr 573286), w którym stwierdzono, że dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Również w wyroku z dnia 12 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 104/10 (LEX nr 746399) NSA zaznaczył, że trzeba odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie. W tym pierwszym przypadku, jeżeli organ uzna, że w świetle prawa akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione, to powinien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w składzie niniejszym, że organ ma obowiązek udzielenia dostępu do akt administracyjnych, ale w trybie k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma w sprawie zastosowania. Skarżący, jako strona postępowania administracyjnego, może zrealizować prawo do wglądu w akta sprawy w sposób przewidziany w art. 73 k.p.a. Również z całą stanowczością zasygnalizować należy, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, mają walor informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, tak jak w sprawie niniejszej, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wszak skarżący w części swojego wniosku w istocie zażądał udostępnienia akt postępowania skargowego, które jest instrumentem społecznej kontroli organów administracji, a powyższe postępowanie jest również regulowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. nr 5, poz. 46). Postępowanie to zatem (skargowo - wnioskowe), ma odrębny charakter od postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niego przepisów Działu II k.p.a. Z tego mianowicie powodu, że nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno - techniczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy w myśl art. 238 § 1 k.p.a., a to z kolei nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednocześnie tryb skargowo - wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Tryb ten ze swej istoty wymaga udziału podmiotu zainteresowanego i to nie tylko z uwagi na podejmowane w trakcie procedowania czynności sprawdzające, ale zwłaszcza ze względu na rezultaty tegoż postępowania. I chociaż żaden z przepisów regulujących tryb skargowy nie formułuje wprost uprawnień wnoszących skargę, czy też wnioski, to jednak z wykładni celowościowej i systemowej wyprowadzić należy możliwość zapoznania się z aktami takiego postępowania i prawo do informacji w postaci kierowanych do nich zawiadomień o właściwości organu, o sposobie załatwienia sprawy, o prawie do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, jak również wniesienia kolejnej skargi (vide: art. 231, 243, 237 § 3, 237 § 4, 227 in fine, § 10 rozporządzenia), a nie sposób sobie wyobrazić dokonania tych czynności (np. wniesienia zażalenia, czy też kolejnej skargi), beż możliwości zapoznania się z aktami postępowania i dokonania na ich podstawie ustaleń w zakresie wywiązywania się przez podmiot rozpatrujący skargę z nałożonych na niego obowiązków. Reasumując, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). Skoro zatem żądane przez skarżącego S. T. informacje, stanowią informację publiczną, ale podlegające udostępnieniu w innym trybie, organ nie powinien wydać decyzji, tylko udzielić skarżącemu informacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt. 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 ww. ustawy. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł w myśl art. 250 cyt. ustawy oraz § 19 i § 20 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348).