II SA/Wa 678/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. D. o przyznanie świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. R. D. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu świadczenia specjalnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. D. z dnia [...] stycznia 2017 r. o przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2011 r. o sygn. [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą przyznania R. D. renty specjalnej z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie wnioskodawcy świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prawidłowość tej decyzji potwierdził zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r. oddalił skargę R. D. na tę decyzję, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. oddalił jego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Organ wyjaśnił, że R. D. ubiegał się wówczas o przyznanie mu renty specjalnej z uwagi na stan zdrowia (dwukrotny uraz [...] oraz uraz [...]), a także aktywność społeczną i związkową. M. in. powoływał się na działalność w strukturach regionalnych "[...]", a po zakończeniu stanu wojennego w [...] oraz strukturach samorządowych. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. R. D. powołał się na okoliczności będące już przedmiotem rozważań organu przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ wyjaśnił, że art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sprawa z nowego wniosku R. D. jest bowiem tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawcy). Od postanowienia tego R. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając w nim, że zaskarżone postanowienie jest bezpodstawne i rażąco bezprawne. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. Ponownie wskazał, że w myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mówi ten przepis, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie organu pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r., a aktualnie rozpoznawaną sprawą, zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Organ podniósł, że złożony przez R. D. wniosek z [...] stycznia 2017 r., a następnie wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez niego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Na powyższe postanowienie R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zwolnienie go od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu oraz zasądzenie na jego rzecz świadczenia wyjątkowego. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że zaskarżone postanowienie jest rażąco bezprawne i bezpodstawne, gdyż innym osobom jest przyznawane świadczenie specjalne. Podniósł, że był jednym z założycieli [...] w M. Został uznany przez IPN za poszkodowanego przez PRL. Od 1990 r. do 1994 r. pełnił zaszczytne funkcje członka Prezydium Sejmiku Samorządowego [...] pracując za darmo. W 1997 r. uległ wypadkowi z powodu braku bezpieczeństwa na drogach w Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego w sprawie nastąpiły nowe okoliczności faktyczne, gdyż stał się osobą niepełnosprawną. Na dowód tego załączył do skargi kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał R. D. prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił przyznania R. D. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1781/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. D. wniesioną na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 898/12, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z powyższego wynika, iż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Motywując swe żądanie skarżący powołał się na stan zdrowia, trudną sytuację materialną, a także swoją wcześniejszą aktywność społeczną i zawodową. Okoliczności te były powoływane przez skarżącego także we wcześniejszym wniosku z dnia [...] maja 2010 r. oraz w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i były już przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. Stan zdrowia skarżącego, jego sytuacja materialna, wskazywane przez skarżącego zasługi w działalności społecznej i zawodowej, były już zatem przez organ analizowane w kontekście przesłanek do przyznania świadczenia specjalnego. Należy jednocześnie podkreślić, iż sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonego postanowienia, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień jego wydania. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie polegała więc na zbadaniu, czy Prezes Rady Ministrów w dniu wydania tego postanowienia miał prawo rozstrzygnąć sprawę w dokonany przez siebie sposób. Innymi słowy, czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania postanowienia, Prezes Rady Ministrów mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Powołana w skardze okoliczność wydania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu [...] marca 2017 r. orzeczenia, w którym zaliczono skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności nie mogła być zatem brana pod uwagę przez Sąd przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., gdyż orzeczenie to zostało wydane już po dacie wydania postanowienia przez Prezesa Rady Ministrów. W stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ zasadnie natomiast stwierdził, że okoliczności, na które powołał się skarżący w swym wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały już wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2011 r. Wydanie więc w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, spowodowałoby, że decyzją taka obarczona byłaby wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.