II SA/Wa 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z 7 stycznia 2014 r. Z. M. (dalej także jako skarżąca) wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją numer [...] z [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 245 w zw. z art. 158 K.c., odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego, uznając że nie spełnia ona ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ wskazał, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom posiadającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżąca natomiast takim tytułem nie legitymuje się. Przedstawiona umowa dożywotniej służebności mieszkania nie jest bowiem dokumentem potwierdzającym tytuł prawny, albowiem umowa taka powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia, wyraziła przekonanie, że przedstawiona przez nią umowa jest prawnie ważna. Podkreśliła, że brak wnoszenia przez nią opłat związanych z użytkowaniem zajmowanego lokalu, spowoduje jej bezdomność. Wskazała na swoje niskie dochody, trudną sytuację życiową i zaawansowany wiek. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną. Organ wydaje ją na podstawie przesłanek ściśle wskazanych w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych i przepisach wykonawczych, stwierdzając jedynie w toku postępowania, czy wnioskodawca spełnia warunki określone tymi przepisami. Przywołując treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym organ wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje wymienionym w nim podmiotom, ze względu na stosunek prawny, w jakim pozostają w stosunku do zajmowanego przez nich lokalu. Przepis ten zawiera zatem wskazania, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje się ze względu na taki tytuł do lokalu, przysługujący określonej osobie, który zapewnia jej nie tylko samodzielne prawo do korzystania z lokalu, ale także rzeczywistą możliwość jego realizacji i skuteczną do tego ochronę. Pozostałe przepisy ustawy określają natomiast kryteria, od których uzależnione jest prawo podmiotów wymienionych w treści art. 2 ust. 1. W zakresie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy organ podał, że tytułem prawnym skarżącej do zajmowanego lokalu mieszkaniowego jest umowa dożywotniej służebności mieszkania, zawarta [...] maja 1987 r. Umowa ta jednak nie może stanowić tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, albowiem nie została zawarta w formie aktu notarialnego. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podkreśliła, iż w przedmiotowym lokalu zamieszkuje od 1987 r. Wskazała też na swoją trudną sytuację osobistą i majątkową oraz na ponoszenie wydatków związanych z korzystaniem z zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 P.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2014 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Kwestię zasad i tryb przyznawania dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U Nr 71, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1/ najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2/ osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego; 3/ osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4/ innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5/ osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca zajmuje lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] na podstawie zawartej na piśmie [...] maja 1987 r. pomiędzy L. S. a skarżącą umowy dożywotniej służebności mieszkania składającego się z pokoju o powierzchni 25 m2 z używalnością łazienki i przedpokoju. Z umowy tej wynika, że skarżąca będzie ponosić koszty związane z ogrzewaniem lokalu, opłaty za energię elektryczną i opłaty związane z naprawą urządzeń dostarczających ogrzewanie i energię oraz inne koszty związane z utrzymaniem lokalu, w części odpowiedniej do wielkości zajmowanego. Służebność mieszkania jest szczególnym rodzajem ograniczonego prawa rzeczowego. Źródłem jej powstania może być umowa, np. umowa dożywocia lub samodzielna umowa o ustanowieniu służebności osobistej mieszkania. Dla ustanowienia służebności mieszkania wymagana jest forma aktu notarialnego jedynie dla oświadczenia osoby, która tą służebność ustanawia, co jednoznacznie wynika z art. 245 § 2 K.c. Przywołana powyżej umowa warunku tego nie realizuje. Nie można zatem uznać, że umowa ta wywołuje skutki w niej przewidziane w postaci ustanowienia służebności mieszkania. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu, iż skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu w postaci służebności mieszkania. Nie oznacza to jednak, że skarżącej do lokalu położonego w [...] przy ul. [...] w ogóle nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że skarżąca w przedmiotowym lokalu zamieszkuje - na co wskazują umowa z [...] maja 1987 r., jak i twierdzenia skarżącej - od października 1987 r. i nikt, a w szczególności właściciele, nie kwestionują jej prawa do korzystania z tego lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, uprawniającym do przyznania dodatku mieszkaniowego, jest każdy inny niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 i w punkcie 5 tytuł do zajmowanego lokalu, który zobowiązuje osobę go posiadającą do ponoszenia wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania. Wydatkami tymi - stosownie do art. 6 ust. 4 ww. ustawy - są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione powyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu za zakup opału. Tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie musi zatem wynikać, jak przyjął organ - wyłącznie z ww. ograniczonych praw rzeczowych, ale może również wypływać z prawa o charakterze obligacyjnym, innego aniżeli umowa o dożywocie, np. umowy użyczenia, najmu, czy wreszcie innej umowy nienazwanej. Nie musi być to także umowa zawarta na piśmie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że np. dla ważności umowy użyczenia nie jest wymagane zachowanie formy pisemnej. Jest to bowiem umowa realna, która dochodzi do skutku przez porozumienie stron połączone z wydaniem rzeczy biorącemu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż nieprawidłowe było stanowisko organów koncentrujące się na literalnym brzmieniu umowy przedłożonej przez skarżącą i dyskredytujące ją z uwagi na niezachowanie formy przewidzianej prawem. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, iż skarżąca przedmiotowy lokal zajmuje za zgodą jego właścicieli i ponosi związane z korzystaniem z lokalu opłaty. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie rzeczywistej woli stron, jak zamierzały ukształtować wzajemne stosunki między właścicielem a użytkownikiem lokalu. Inaczej mówiąc organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany jest zbadać czy istniejąca między skarżącą a właścicielem lokalu określona więź obligacyjna daje podstawę do uznania, że skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. W tym celu organ przeprowadzi stosownie postępowanie dowodowe, rozważając przy tym konieczność przesłuchania skarżącej i właściciela zajmowanego przez nią lokalu. Okoliczność ta nie została bowiem w żaden sposób wyjaśniona przez organy w toku postępowania. Stosownie do art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będąc w tym celu zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wymóg ten w odniesieniu do rozważenia przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie został w kontrolowanej sprawie wypełniony. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie w stopniu należytym postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia po stronie skarżącej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przesłanek warunkujących istnienie prawa do dodatku mieszkaniowego, tj. posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz ponoszenia przez nią wydatków związanych z jego zajmowaniem. W tym celu organy winny wyjaśnić rzeczywistą wolę stron (skarżącej i właściciela), jak w istocie ukształtowały wzajemne stosunki, tj. czy oprócz umowy o ustanowienie służebności mieszkania łączy ich inny stosunek prawny, dający podstawę do przyjęcia, że skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu oraz czy ponosi koszty związane z jego zajmowaniem.