II SA/Wa 680/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 680/15; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Z. kwotę 684,38 zł (sześćset osiemdziesiąt cztery i 38/100 złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art.127 par. 2 k.p.a. , w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jt. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich aktów notarialnych lokali mieszkalnych i użytkowych będących własnością [...] w Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich dotychczasowych najemców w formie bezprzetargowej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. A. Z. zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich aktów notarialnych lokali mieszkalnych i użytkowych będących własnością [...] w Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich dotychczasowych najemców w formie bezprzetargowej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. Pismem z dnia 22 września 2014 r. organ wyjaśnił, wnioskodawcy, iż przeznaczone do sprzedaży lokale umieszcza się w wykazach, które stanowią załącznik do uchwał Zarządu Dzielnicy [...], podawanych do publicznej wiadomości m.in. poprzez opublikowanie na stronie w Biuletynie Informacji Publicznej [...]. Ponadto w BIP zamieszczona jest informacja o liczbie sprzedanych w Dzielnicy [...] lokali w 2012 r. Nadto ww. pismem organ wezwał wnioskodawcę, z uwagi na to, że żądana informacja jest informacją, przetworzoną, do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca wskazał, iż informacja, o którą wystąpił nie jest informacją przetworzoną. Jej udzielenie nie wymaga żadnych dodatkowych nakładów ze strony organu, zatem w ocenie wnioskodawcy żądanie przez organ wykazania interesu publicznego jest bezpodstawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak [...] Prezydent [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich aktów notarialnych lokali mieszkalnych i użytkowych będących własnością [...]w Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich dotychczasowych najemców w formie bezprzetargowej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż udostępnienie informacji we wskazanej formie wymaga poczynienia dodatkowych nakładów pracy przez organ tj. przejrzenia materiałów źródłowych, wyselekcjonowania akt lokali sprzedanych. Nadto organ wskazał, iż żądana informacja nie istnieje w chwili składania wniosku w takim kształcie w jakim oczekuje jej wnioskodawca. Od powyższej decyzji A. Z. złożył odwołanie zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , art. 7 Konstytucji RP oraz art. 107§ 3 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w jego ocenie żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a zatem nie ma podstaw do odmowy jej udzielenia. Podał, iż informacja jest gotowa do udzielenia, a jedyne co musi uczynić organ to usunąć z niej dane osobowe. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych usuwanie danych osobowych nie jest przetwarzaniem informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 3 ust. 1 pkt 1 rozróżnia tzw. Informację prostą, dostępną dla każdego; niezależnie od istnienia interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14 dni oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione ze względu na istniejący szczególny interes publiczny. Udzielenie przy tym informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten - co do zasady - wymaga dokonania stosownych działań, tj,: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem (intelektualnym) w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Za informację przetworzoną należy uznać zatem taką, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, której udostępnienia domaga się wnioskodawca w trybie ustawy jest informacją przetworzoną. W ocenie Kolegium udzielenie informacji wskazanej we wniosku wymaga jej przetworzenia w opisanej wyżej formie. Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji, informacje objęte wnioskiem nie istnieją w żądanym kształcie w chwili składania wniosku. Urząd nie prowadzi ewidencji- odrębnego zbioru aktów notarialnych- umów sprzedaży lokali mieszkalnych i lokali użytkowych zbytych przez [...] na rzecz najemców tych lokali. Uzyskanie żądanej informacji wymaga wyodrębnienia aktów notarialnych objętych wnioskiem z akt lokali sprzedanych wyselekcjonowanych ze wszystkich akt sprzedaży lokali. Z powyższego wynika, iż udzielenie informacji wymaga dodatkowego nakładu prac oraz wiązałoby się z analizą dokumentacji będącej w posiadaniu organu związanej sprzedażą lokali. W ocenie Kolegium wyszukanie informacji w materiałach źródłowych (aktach lokali sprzedanych) będącej w posiadaniu organu w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ nie prowadzi zestawień/ewidencji - odrębnego zbioru aktów notarialnych, stanowi informację przetworzoną. Żądana bowiem informacja publiczna w chwili złożenia wniosku nie istnieje, w związku z czym podjęcie wskazanych czynności prowadzi do jej wytworzenia i wymaga przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot takich czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, które z kolei wymagałyby poniesienia takich kosztów osobowych lub finansowych, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji organu. W związku z powyższym skoro wnioskodawca żąda informacji publicznej przetworzonej, to niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego. Zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. W niniejszej sprawie wnioskodawca wezwany do wykazania interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanych informacji, interesu tego nie wskazał, podając, iż w jego ocenie żądana informacja jest informacją prostą. Zatem w tym zakresie niemożliwa jest ocena, czy taki interes istniał, czy też istnieje, bowiem strona zainteresowana udzieleniem informacji, która to informacja jest informacją przetworzoną nie wskazała tego interesu, wręcz stwierdziła iż wobec faktu, iż żądana informacja jest informacją prostą, to żądanie organu do wykazania interesu publicznego jest bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. zarzucił powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku, 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, 3. art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie za prawidłowe żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia, 4. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania dowodów na jakich organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wydanych decyzji i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. skargę odrzucił, podnosząc, iż zarządzeniem z dnia 5 lipca 2015 r. skarżący został wezwany do uiszczenia w wpisu sądowego w wysokości 200 zł, w terminie 7 dni. Pismo Sądu z dnia 6 maja 2015 r. wraz z którym przesłano skarżącemu odpis wskazanego zarządzenia, zostało doręczone w dniu 25 maja 2015 r. Jednak w zakreślonym terminie A. Z. wpisu sądowego nie uiścił, co stanowi obligatoryjną podstawę w art. 220 § 3 ppsa, do odrzucenia skargi. Jednocześnie Sąd uznał, że nie stanowi prawidłowego wykonania zarządzenia z dnia 5 maja 2015 r. wpłata kwoty 200 zł w dniu 2 czerwca 2015 r., ponieważ dokonana została z uchybieniem wyznaczonego w zarządzeniu terminu, który upłynął dnia 1 czerwca 2015 r. Od powyższego postanowienia A. Z. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi niewłaściwe zastosowanie art. 220 § 3 w związku z art. 85 ppsa i podnosząc, że dokonał w dniu 1 czerwca 2015 r. dyspozycji przelewu bankowego o godzinie 18:34. Zatem zlecenie dokonania przelewu do przedmiotowej sprawy we wskazanej wysokości 200 zł zostało dokonane w terminie. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że sąd uznaje za uiszczony w przepisanym prawem terminie wpis sądowy w sytuacji, gdy osoba wpłacająca wpis przelewem bankowym, posiada wystarczające środki na rachunku, z którego zleca dokonanie przelewu, natomiast dla terminowości wpisu nie ma znaczenia data wpływu kwoty wpisu na rachunek bankowy sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W przedmiotowej sprawie podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, gdyż jak wynika z pisma [...] Banku [...] z dnia [...] lipca 2015 r., strona złożyła w tym banku zlecenie przelewu na kwotę 200 zł tytułem wpisu sądowego od skargi w sprawie sygn. akt II SA/Wa 680/15 na rachunek WSA w Warszawie w dniu 1 czerwca 2015 r. o godz. 18:34. Ta zatem data powinna zostać uznana w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, za dzień uiszczenia wpisu. W tej sytuacji uznać należy, że wpis od skargi został uiszczony przez skarżącego z zachowaniem siedmiodniowego terminu zakreślonego wezwaniu przewodniczącego z dnia 5 maja 2015 r. W wobec tego, że dzień 1 czerwca 2015 r. był ostatnim dniem tego terminu do uiszczenia wpisu od wniesionej w tej sprawie skargi należało uznać, że skarżący nie uchybił temu terminowi, dokonując dyspozycji przelewu żądanej kwoty na rachunek Sądu właśnie w tym dniu. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 680/15. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn odmiennych aniżeli w niej podniesione. Za trafne należy uznać stanowisko organu i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że akty notarialne stanowią informację publiczną. W literaturze i orzecznictwie odróżnia się pojęcia "informacji" i "nośnika", na którym informacja ta została sporządzoną. W przypadku aktu notarialnego "informacją" będzie zatem jego treść natomiast nośnikiem papier, na którym akt ten został sporządzony. Ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać - lub nie - informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym. Jednakże jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1373/14, którego stanowisko podziela Sąd w niniejszej sprawie, przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Oznacza to, zakładając racjonalność ustawodawcy, że zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie byłoby celowe, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie - Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 1 7 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520). Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 36 [1] ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 36 [1] ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 udip. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, iż nie oznacza to braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym jakim są lokale gminne. Informacja o ilości sprzedanych lokali i uzyskanych cenach podlega udostępnieniu, może tylko w zależności od zakresu wniosku stanowi informację prostą lub przetworzoną. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 179 lit. a oraz art. 200 i art. 205 § 2 w powołanej ustawy i zasądzono tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się poniesiony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 120 zł, opłaty od pełnomocnictwa - 17 zł i opłaty notarialnej w kwocie 7,38 zł. Ponadto zwrotowi podlegał wpis od skargi w wysokości 200 zł i kosztów pełnomocnictwa w wysokości 240 zł.