II SA/Wa 683/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 19a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. K. o umorzenie należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej za zajmowany lokal mieszkalny położony w W. przy ul. [...], odmówił umorzenia wymienionej we wniosku należności w wysokości 133.293,35 zł, w tym kwoty 78.516,64 zł należności głównej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. K. w dniu [...] sierpnia 2009 r. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z prośbą o umorzenie należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za zajmowany lokal mieszkalny usytuowany w W. przy ulicy [...]. W przedmiotowym piśmie powoływał się na trudną sytuację finansową. Następnie zawiadomiono K. K. o prowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia należności przysługujących WAM, poinformowano go o przesłankach uzasadniających umorzenie należności, wskazano wysokość aktualnego zadłużenia w kwocie 133.293,35 zł. O wszczęciu postępowania powiadomiono również B. K. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, umorzenie należności pieniężnych przysługujących Agencji w przypadku, gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane również inne osoby może nastąpić wtedy, gdy przesłanki umorzenia zachodzą wobec wszystkich zobowiązanych. W dniu [...] września 2009 r. oraz [...] października 2009 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM wpłynął uzupełniony wniosek K. K. o umorzenie należności w kwocie 133.293,35 zł. Dalej organ podał, że K. K. jest osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w W. przy ulicy [...], ale od 2003 r. nie zamieszkuje w lokalu, ponieważ postanowieniem Sądu Rejonowego [...] Wydział Karny orzeczono środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym. Wcześniej był tymczasowo aresztowany od [...] lutego 2004 r. do [...] maja 2005 r. Od [...] maja 2005 r. K. K. przebywa na kuracji w [...]. Jedynym źródłem utrzymania ww. jest emerytura wojskowa, do wypłaty otrzymuje 337,55 zł, po potrąceniach 649,80 zł z tym, że na konto Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie wpływają żadne potrącenia. Przeciwko K. K. były prowadzone nieskuteczne egzekucje m.in. na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na kwotę 47.450,45 zł wraz z odsetkami 2. 015,00 zł. Egzekucja została umorzona, gdyż okazała się bezskuteczna, ponieważ dłużnik nie ma żadnego majątku ruchomego podlegającego zajęciu, obciążony jest alimentami na rzecz trzech wierzycielek, które korzystają ze świadczeń alimentacyjnych wypłacanych przez ZUS. Dłużnik nigdzie nie pracuje, a jego jedynym majątkiem jest emerytura. Jako podstawę umorzenia wskazano art. 824 § 1 pkt 3 kpc. Na tej samej podstawie zostało umorzone postępowanie w sprawie należności na rzecz Regionalnej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., na kwotę 22.039,30 zł oraz kwoty 12.768,60 zł. W przypadku B. K. (byłej żony K. K.), ustalono, że aktualnie zajmuje lokal z czwórką dzieci. Jest osobą bezrobotną. Wszystkie tytuły wykonawcze wystawione przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w W. zostały zwrócone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Organ stwierdził, że wobec B. K. zachodzą przesłanki dla umorzenia należności. Ustawowe przesłanki nie zachodzą natomiast wobec K. K., gdyż posiada składnik majątkowy w postaci świadczenia emerytalnego, z którego od wielu lat prowadzona jest skuteczna egzekucja należności. Wskazana w § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia alternatywna przesłanka umorzenia należności również nie zachodzi, gdyż nie istnieje zagrożenie egzystencji w przypadku K. K. lub członków rodziny na skutek prowadzonej egzekucji należności. K. K. nie ponosi kosztów z tytułu leczenia w szpitalu psychiatrycznym, a jego pobyt w szpitalu jest finansowany przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Umorzenie należności przysługującej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej możliwe jest, gdy przesłanki umorzenia występują w przypadku wszystkich stron postępowania – wszystkich dłużników solidarnych. W niniejszej sprawie przesłanki umorzenia wystąpiły tylko w stosunku do jednej strony, co oznacza że warunek umorzenia określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie został spełniony. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że wydając decyzję uznaniową uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy. Od powyższej decyzji K. K. wniósł odwołanie, w którym wskazał, iż nie zgadza się z jej treścią. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy podobnie jak organ pierwszej instancji powołał się na treść przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i wskazał, że umorzenie należności przysługujących Agencji może nastąpić w przypadku, gdy egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. Umorzenie należności pieniężnych przysługujących Agencji w przypadku, gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane również inne osoby, może nastąpić wtedy, gdy przesłanki umorzenia zachodzą wobec wszystkich zobowiązanych (§ 2 ust. 2 powoływanego rozporządzenia). Zdaniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skarżący nie spełnia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia. Organ podkreślił, że K. K. pobiera świadczenie emerytalne. Wskazując na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności pieniężnych, powszechny charakter obowiązku uiszczania opłat czynszowych oraz fakt, że o umorzeniu organ administracji orzeka w ramach uznania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja majątkowa i finansowa K. K., w szczególności okoliczność, iż przebywając w szpitalu psychiatrycznym nie ponosi żadnych kosztów, pozwala na prowadzenie wobec niego egzekucji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. nie zgodził się z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. zarzucając jej: 1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 19a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 5 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, 3. naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie uzasadnienia skąd wzięła się kwota 18 034,59 zł. Podkreślił, że 50% należności powinna ponosić jego była żona, która zamieszkuje we wspólnym mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi, gospodarczymi lub finansowymi należności pieniężne Agencji mogą być umarzane, odraczane lub rozkładane na raty. W myśl natomiast przepisu art. 19a ust. 3 tej samej ustawy, umorzenie należności w całości lub w części następuje na podstawie decyzji właściwego organu Agencji. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu opłat mieszkaniowych przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460). Jeżeli zobowiązanym jest osoba fizyczna, umorzenie może nastąpić w całości lub w części w przypadku, gdy dłużnik posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sądowej lub administracyjnej oraz przedmioty codziennego użytku domowego, albo egzekucja spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji dłużnika lub członków jego rodziny (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), albo, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (§ 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). W pierwszym przypadku umorzenie należności może nastąpić z urzędu lub na wniosek dłużnika (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), natomiast w drugim przypadku umorzenie należności może nastąpić wyłącznie z urzędu (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Powołane przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej wskazują na to, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Ustawodawca nie determinuje rozstrzygnięcia organu Agencji i nie określa przesłanek, których zaistnienie obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o umorzeniu należności Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pozostawiono zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX 41390). Uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, że uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej, obowiązki organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego, w zakresie postępowania dowodowego, są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on bowiem najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają zatem takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji nietrafnie uznały, iż sytuacja finansowa, w jakiej znajduje się skarżący, nie uzasadnia umorzenia należności przysługującej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Należy zauważyć, że wykazując brak przesłanek umożliwiających umorzenie należności, określonych w przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 powoływanego rozporządzenia, organ pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do wskazania, że skarżący pobiera emeryturę wojskową, z której dokonywane są potracenia alimentacyjne oraz fakt, iż obecnie przebywa w szpitalu psychiatrycznym i nie ponosi w związku z tym żadnych bieżących kosztów. Była żona skarżącego mieszka we wspólnym mieszkaniu z czwórką dzieci, jest bezrobotna i nie partycypuje w żadnych kosztach. Organy obu instancji podniosły, że przeciwko K. K. była prowadzona egzekucja na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która została umorzona wobec bezskuteczności postępowania. Tymczasem, rozpatrując wniosek skarżącego w zakresie przesłanek określonych w przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 powoływanego aktu wykonawczego, w kontekście podnoszonych przez K. K. takich okoliczności jak: choroba psychiczna oraz fakt, że od wielu lat nie zamieszkuje w tym lokalu, organ zobowiązany był ocenić, do kiedy skarżący będzie przebywał w szpitalu psychiatrycznym. Ponadto również należało wziąć pod uwagę, że trzy postępowania egzekucyjne prowadzone na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, okazały się bezskuteczne i zostały umorzone. W istocie z mieszkania korzysta była żona skarżącego z czwórką swoich dzieci. Tymczasem, odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o umorzenie należności oraz w odwołaniu od decyzji, organ odwoławczy do tych kwestii nie odnosił się, wskazując jedynie, iż w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, ponieważ K. K. pobiera emeryturę. Wskazać należy, zdaniem Sądu, iż faktycznie dochód skarżącego wynosi 337,55 zł, a prowadzone przeciwko niemu postępowania egzekucyjne okazały się bezskuteczne. W ocenie Sądu, przedstawione powyżej uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo trzeba wskazać, że przy ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest rozważenie możliwości częściowego umorzenia należności, czego organy nie uczyniły. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.