II SA/Wa 684/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. uznał P. G. winnym naruszenia dyscypliny służbowej, tj. naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji odmówił przyjęcia odwołania od orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wskazując, iż P. G. złożył odwołanie po upływie terminu. W związku z tym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zwolnił P.G. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, który następnie został utrzymany w mocy rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stało się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 485/11 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ z naruszeniem przepisu art.135k ust. 3 ustawy o Policji odmówił przyjęcia odwołania, jako złożonego po terminie. Skoro bowiem doręczenie orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] nie nastąpiło w dniu 13 listopada 2010 r., to nie można uznać, złożenia odwołania w dniu 22 listopada 2010 r. za dokonane z przekroczeniem 7-dniowego terminu, przewidzianego w art. 135k ust. 1 ustawy o Policji. Z kserokopii kart doręczeń przesyłek poleconych wynika, że przesyłka zawierająca orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji została odebrana przez obrońcę skarżącego 15 listopada 2010 r. W wykonaniu powyższego wyroku Komendant Główny Policji rozpatrzył wniesione przez P. G. odwołanie od orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i orzeczeniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2563/11 oddalił skargę P. G. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] . Wnioskiem z dnia 12 września 2011 r., złożonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pełnomocnik P. G. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. We wniosku pełnomocnik wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Komendant rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby w Policji wydał na podstawie nieprawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nakazujące stwierdzenie nieważności decyzji, tj. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. został wydany przez organ właściwy, wskazany w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto decyzja została wydana na podstawie istniejącego wówczas przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Organ, odnosząc się zaś do zarzutu braku w obrocie prawnym ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu kary wydalenia ze służby, wskazał, że zarzut ten jest chybiony. Podniósł, że Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił przyjęcia odwołania ze względu na złożenie go po upływie terminu. Zatem orzeczeniem tym Komendant Główny Policji zakończył postępowanie dyscyplinarne w toku instancji. Zgodnie natomiast z art. 135o ust. 4 ustawy o Policji, przełożony po uprawomocnieniu się orzeczenia niezwłocznie wykonuje karę. Analiza przepisów ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, że z chwilą wydania przez Komendanta Głównego Policji postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. postępowanie dyscyplinarne przeciwko P. G. zostało zakończone ostatecznie i prawomocnie, co nałożyło na Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] obowiązek niezwłocznego wykonania kary poprzez zwolnienie ze służby w Policji. W tym stanie rzeczy, wydanie rozkazu personalnego w dniu [...] grudnia 2010 r. o zwolnieniu ze służby w Policji P. G. nie naruszało rażąco prawa. Jednocześnie organ wskazał, że późniejsze uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie może stanowić podstawy do żądania stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, wydanego na podstawie owego orzeczenia w czasie, gdy pozostawało ono w obrocie prawnym, bowiem wyrok uchylający postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne wywołuje skutki (ex nunc) na przyszłość od momentu jego uchylenia. Od decyzji tej P. G., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata W. S., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku pełnomocnik wskazał, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. było postanowieniem wadliwym od momentu jego wydania, a nie stwierdzenia jego wadliwości i uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tego względu, rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , a następnie utrzymujący go w mocy rozkaz Komendanta Głównego Policji został wydany bez podstawy prawnej, a więc P. G. został zwolniony ze służby jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego. We wniosku pełnomocnik skarżącego z ostrożności procesowej podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] powinien z urzędu wznowić postępowanie w celu uchylenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., aby w obrocie prawnym nie pozostawała decyzja wadliwa, prowadząca do istnienia rozkazu personalnego o wydaleniu P. G. ze służby z datą sprzed zaistnienia prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. rażąco narusza prawo. Nie zgodził się z twierdzeniem, że postanowienie Komendanta Głównego Policji o odmowie przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego, które kończyło instancyjnie postępowanie dyscyplinarne, było dotknięte nieważnością. Podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r. uchylił powyższe postanowienie, a nie stwierdził jego nieważności. Organ wyjaśnił, że wyrok uchylający decyzję działa ex nunc, tzn. uchyla skutki tej decyzji od momentu prawomocności wyroku. W przypadku stwierdzenia nieważności aktu wyrok działa natomiast ex tunc, usuwając skutki aktu od samego początku z mocą wsteczną. Minister podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r., co oznacza że nie dopatrzył się istnienia którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem, że P.G. został zwolniony ze służby przed prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego, bowiem w chwili wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zwolnieniu ze służby w Policji i utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w obrocie prawnym pozostawało postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji, kończące ostatecznie i prawomocnie postępowanie dyscyplinarne. Organ, odnosząc się do wniosku o przekazanie sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] celem wznowienia postępowania, wskazał, że sprawą rozstrzyganą zgodnie z wnioskiem i posiadaną właściwością jest jednoznaczne żądanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W tym stanie rzeczy, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, próba zmiany w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przedmiotu sprawy na wznowienie postępowania i to przez inny organ jest niedopuszczalna. Jednocześnie organ poinformował, że ewentualny wniosek w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji strona winna złożyć stosownie do art. 148 § 1, a także art. 150 § 1 i § 2 kpa. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., gdyż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji został wydany z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż żądanie przez stronę wznowienia postępowania jest niedopuszczalne i niezbadanie z urzędu czy sprawa wymaga wznowienia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy właściwemu organowi, gdy tymczasem zasada prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywatela nakazuje organowi administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym umożliwia podjęcie inicjatywy z urzędu jeżeli organ uzna, że istnieją ku temu przesłanki, 3. art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podnoszonego przez skarżącego argumentu istnienia w obrocie prawnym decyzji wadliwej, prowadzącej do sytuacji, w której P. G. został wydalony ze służby na mocy rozkazu, który zapadł przed zaistnieniem prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i ewentualnie uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i podkreślił, że jego zdaniem rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zwolnieniu ze służby w Policji, jak również utrzymujący go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozkazy te zostały wydane na podstawie nieprawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego. Od orzeczenia tego zostało wniesione odwołanie, które Komendant Główny Policji był obowiązany rozpoznać merytorycznie. Zamiast tego wydał postanowienie o odmowie przyjęcia odwołania, które następnie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2011 r. Zwrócił uwagę, że Komendant Główny Policji, wydając rozkaz personalny w dniu [...] lutego 2011 r., posiadał wiedzę o okolicznościach faktycznych, które podważały zasadność wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem w dniu 24 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego złożył skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r., podczas gdy rozkaz personalny nr [...] został wydany przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] lutego 2011 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, iż przedmiotem postępowania jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 nr [...] , która odmówiła stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o zwolnieniu P. G. ze służby w Policji. Decyzje te były wynikiem postępowania, które toczyło się z wniosku skarżącego z dnia 12 września 2011 r. o stwierdzenie ich nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania było zatem "wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności. Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy" ( M. Jaśkowska; A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2002, s.929). Przedmiotem badań organów orzekających w sprawie była więc jedynie decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, a nie inne decyzje, które zostały wydane w sprawie. Określane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności mają dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie postępowania, które do niej doprowadziło. W przypadku wad postępowania do wzruszenia decyzji jest stosowany inny tryb postępowania, uregulowany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż organy badają jedynie samą treści decyzji, przy czym należy wskazać, że w przypadku nieważności decyzji musi ona istnieć już w dacie orzekania o niej (B. Adamiak; J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 705). Wyrażona w przepisie art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej, będąca jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, oznacza że wzruszenie decyzji ostatecznej, tj. uchylenie lub jej zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie i to przy założeniu, iż usunięcie określonego rodzaju wady może nastąpić wyłącznie we właściwym trybie. W rozpatrywanej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby był przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z jego brzmieniem, policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, trzeba zaakcentować, że orzeczenie dyscyplinarne, będące przesłanką wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, było ostateczne w momencie orzekania przez organ o zwolnieniu skarżącego ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2011 o sygn. akt II SA/Wa 485/11 uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendanta Głównego Policji, którym odmówił przyjęcia odwołania od orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., a więc ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, że w dacie wydawania tego rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby, orzeczenie dyscyplinarne funkcjonowało w obrocie prawnym i – zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji - obligowało organ do wydania przedmiotowego rozkazu. Tak więc w dacie wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby istniało prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, wymierzające skarżącemu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Podnoszone zaś przez skarżącego okoliczność, dotycząca nieprawomocności orzeczenia dyscyplinarnego, z tego powodu, że skarżący wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o odmowie przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z powodu złożenia odwołania po terminie, może być podstawą do podjęcia działań związanych ze wzruszeniem wydanych przeciwko niemu orzeczeń, natomiast nie dotyczy kwestii związanych z samą decyzją o zwolnieniu ze służby. Tak więc w dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji istniało prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, uznające skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r., uchylił powyższe postanowienie, a nie stwierdził jego nieważności. Zgodzić się bowiem należy z organem, że wyrok uchylający decyzję działa ex nunc, tzn. uchyla skutki tej decyzji od momentu prawomocności wyroku. W przypadku stwierdzenia nieważności aktu wyrok działa natomiast ex tunc, usuwając skutki aktu od samego początku z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r., co oznacza że nie dopatrzył się istnienia którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności. Zapadły natomiast wyrok będzie wywierał dopiero skutek prawny od daty jego prawomocności. Zatem w żaden sposób nie będzie mógł wpłynąć na ocenę, czy w dacie wydawania rozkazu o zwolnieniu ze służby, decyzja ta nie naruszała rażąco prawa. Reasumując, stwierdzić należy, że w momencie orzekania przez organ o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, istniała podstawa prawna do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, ponadto decyzja wydana była w stosunku do osoby, która była stroną w sprawie, a organ który ją wydawał miał kompetencje do jej wydania. W sprawie nie wydano wcześniej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, a decyzja o zwolnieniu była wykonalna i jej wykonanie nie skutkowałoby naruszeniem przepisów karnych. Tak więc w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Sąd podzielił również stanowisko organu odnośnie wniosku skarżącego o przekazanie sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] celem wznowienia postępowania, bowiem stwierdzić należy, że obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem i posiadaną właściwością. Wniosek skarżącego był jednoznaczny i domagał się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia go służby w Policji. W tym stanie rzeczy, próba zmiany w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przedmiotu sprawy na wznowienie postępowania i to przez inny organ jest niedopuszczalna, co nie oznacza, że skarżący może taki wniosek złożyć do odpowiedniego organu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji.