II SA/Wa 69/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska, Asesor WSA - Sławomir Antoniuk, Protokolant: - Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu, zmianie wysokości i utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 146 § 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził w punkcie 1, że decyzje: - Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 marca 1991 r. w wysokości 95% najniższego wynagrodzenia, - Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. o zmianie wysokości przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 marca 1992 r. do 9 marca 1992 r. w wysokości 203.000 zł oraz od dnia 10 marca 1992 r. do 30 listopada 1992 r. w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia, - Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 1 grudnia 1992 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku wydane zostały z naruszeniem prawa. W punkcie 2 decyzji orzekł o odstąpieniu od uchylenia wymienionych wyżej decyzji z powodu okoliczności, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. O. zarejestrowała się w Rejonowym Biurze Pracy w O. jako osoba bezrobotna w dniu 5 marca 1991 r. i na podstawie art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. z 1989 r. Nr 75, poz. 446) i art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu (Dz. U. z 1990 r. Nr 56, poz. 323) nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 marca 1991 r. w wysokości 95% najniższego wynagrodzenia. Utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych nastąpiła od dnia 1 grudnia 1992 r. z powodu upływu okresu pobierania przez Panią H. O. zasiłku dla bezrobotnych. Starosta podał, że w dniu 7 grudnia 2006 r. oraz 16 października 2007 r. do PUP w O. wpłynęła informacja z ZUS Oddział w P. Wydział Kapitału Początkowego z siedzibą w O. odpowiednio z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz 12 października 2007 r. wraz z kopią karty potwierdzającą okres pobierania zasiłku macierzyńskiego. Organ stwierdził, że strona przebywała na zasiłku macierzyńskim od dnia 19 grudnia 1990 r. do 24 kwietnia 1991 r. Powołując się na art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu z dnia 29 grudnia 1989 r. stwierdził, że H. O., która pobierała zasiłek macierzyński we wskazanym okresie, nie spełniała warunków niezbędnych do uznania za osobę bezrobotną, a tym samym do wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. Orzekł, że wypłacony zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 5 marca 1991 r. do dnia 30 listopada 1992 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Nie podlega on jednak zwrotowi, bowiem zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy roszczenia z tytułu zasiłków ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Organ wskazał jednocześnie, że uchylenie ww. decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie jest możliwe bowiem od ich doręczenia upłynęło 5 lat. W tym samym dniu, w którym wydana została wymieniona wyżej decyzja, Kierownik Referatu Ewidencji i Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w O. pismem o numerze [...] w nawiązaniu do pisma nr [...] poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w O., że w dniu 25 października 2007 r. wydano decyzję skierowaną do H. O. stwierdzającą nieważność decyzji wydanych w latach 1991/92, oraz że zasiłek dla bezrobotnych wypłacony w okresie od dnia 5 marca 1991 r. do dnia 30 listopada 1992 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, jednakże nie podlega zwrotowi. Kierownik Referatu Ewidencji i Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w O. wniósł jednocześnie o anulowanie zaświadczenia znak [...] z dnia [...] listopada 2001 r. W odwołaniu z dnia 6 listopada 2007 r. od decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 25 października 2007 r. w sprawie, jak podała H. O., anulowania zaświadczenia znak [...] z dnia [...] listopada 2001 r. dotyczącego rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej, skarżąca wskazała m.in. że w trakcie przebywania na zasiłku macierzyńskim została zwolniona z pracy i otrzymała świadectwo pracy rozwiązujące stosunek pracy z dniem 28 lutego 1991 r. Oświadczyła, że poinformowano ją wówczas, że może zarejestrować się w UP jako osoba bezrobotna. Pobieranie zasiłku dla bezrobotnych równocześnie z zasiłkiem macierzyńskim przez okres 1 miesiąca i 19 dni nastąpiło w związku z nieznajomością prawa. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu O. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. W toku postępowania wznowieniowego stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, że strona w okresie od dnia 19 grudnia 1990 r. do 24 kwietnia 1991 r. pobierała zasiłek macierzyński. Ustalono, że decyzje dotyczące przyznania prawa do zasiłku, zmiany wysokości przyznanego prawa do zasiłku oraz utraty prawa do zasiłku doręczone zostały stronie w 1991 r. i 1992 r. Organ podał, że zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat i z tego względu nie jest możliwe uchylenie wymienionych decyzji ostatecznych wydanych z naruszeniem prawa. Wojewoda Mazowiecki podkreślił jednocześnie, że wydanie przedmiotowych decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje ich z obrotu prawnego, nadal kształtują one stosunek prawny w nich określony. Decyzja Wojewody Mazowieckiego stała się przedmiotem skargi H. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniosła argumenty przytoczone już w odwołaniu oraz wskazała, że pozostawanie z małym dzieckiem bez środków do życia w związku z rozwiązaniem umowy o pracę zmusiło ją do zarejestrowania się jako osoby bezrobotnej. Oświadczyła nadto, że poinformowano ją wówczas o możliwości zarejestrowania się w UP jako osoba bezrobotna. Nie wiedziała, że pobierając zasiłek macierzyński nie ma uprawnień do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Powiatowy Urząd Pracy chce zaś po prawie 17 latach pozbawić skarżącą uznania całego okresu, w którym pozostawała osobą bezrobotną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę postępowanie wznowieniowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, a decyzja Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu. W związku z tym, że postępowanie wznowieniowe stanowi wyjątek od ustanowionej w Kodeksie postępowania administracyjnego ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16), wznowić postępowanie administracyjne można jedynie w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa oraz w oparciu o art. 145 a kpa. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe wszczęte i przeprowadzone zostało w związku z wystąpieniem przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawniona została istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, która istniała w dniu wydania decyzji, lecz nie była znana organowi, który wydał decyzję. Wystąpienie tej okoliczności jest niewątpliwe, co jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Powiatowy Urząd Pracy w O. uzyskał bowiem z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. informację, że skarżąca, której decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia 1991 r. przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 marca 1991 r., w okresie od dnia 19 grudnia 1990 r. do 24 kwietnia 1991 r. pobierała zasiłek macierzyński. Ustalenie to potwierdziła sama skarżąca. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.), zasiłek nie przysługuje bezrobotnemu, który pobiera świadczenie pieniężne z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. W związku z tym, że skarżącej, która w podanym wyżej okresie, pobierała zasiłek macierzyński przyznane zostało prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych stwierdzić należy, że zasadnie wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji: 1) Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 marca 1991 r. w wysokości 95% najniższego wynagrodzenia, 2) Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. o zmianie wysokości przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 marca 1992 r. do 9 marca 1992 r. w wysokości 203.000 zł oraz od dnia 10 marca 1992 r. do 30 listopada 1992 r. w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia, 3) Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 1 grudnia 1992 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku i prawidłowo stwierdzono, że wymienione decyzje ostateczne wydane zostały z naruszeniem prawa. Organ uwzględniając fakt, że od dnia doręczenia tych decyzji upłynęło ponad 15 lat, nie mógł ich jednakże uchylić, co zgodnie z prawem wskazano w decyzji. Ustawodawca w art. 146 § 1 kpa stwierdził bowiem, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 5, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przypadku zaś, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] października 2007 r. odpowiada zatem prawu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Postępowanie wznowieniowe przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, skarżąca zawiadomiona została o jego wszczęciu z urzędu i brała czynny udział w tym postępowaniu, a rozstrzygnięcie organu I instancji w postaci stwierdzenia wydania wskazanych wyżej decyzji z naruszeniem prawa jest prawidłowe. Wojewoda Mazowiecki zasadnie zatem decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Podnoszona przez skarżącą okoliczność nieznajomości przepisów prawa i poinformowania jej w tamtym czasie o możliwości zarejestrowania się w UP jako osoba bezrobotna pozostają bez wpływu na wynik postępowania wznowieniowego w sprawie przyznania prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla jednocześnie – wobec informacji zawartych w piśmie Kierownika Referatu Ewidencji i Świadczeń PUP w O. z dnia [...]października 2007 r. nr [...] wnoszącego o anulowanie wymienionego w nim zaświadczenia – że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu, zmianie wysokości i utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest tożsame ze stwierdzeniem nieważności tych decyzji i nie może być traktowane jako wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Decyzja Starosty Powiatu O. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzająca wydanie wymienionych decyzji z naruszeniem prawa nie oznacza, że decyzje te przestały istnieć w obrocie prawnym. Zarówno decyzja Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 marca 1991 r. w wysokości 95% najniższego wynagrodzenia, jak i decyzja Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. o zmianie wysokości przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 marca 1992 r. do 9 marca 1992 r. w wysokości 203.000 zł oraz od dnia 10 marca 1992 r. do 30 listopada 1992 r. w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia, oraz decyzja Kierownika Rejonowego Biura Pracy w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 1 grudnia 1992 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku, nadal funkcjonują w obrocie prawnym, kształtują stosunek prawny i wywołują skutki prawne, na co w zaskarżonej decyzji, zwrócił uwagę Wojewoda Mazowiecki. Sąd podkreśla, że przewidziana w art. 146 § 1 kpa negatywna przesłanka uchylenia decyzji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, jest wyrazem dążenia ustawodawcy do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz trwałości decyzji (v. Barbara Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, wydanie 8, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006 str. 665). Rozwiązanie to służy również m.in. ochronie zaufania adresata decyzji do trwałości stanu prawnego stworzonego decyzją ostateczną (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt K.10/97, LexPolonica nr 333017). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.