II SA/Wa 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant ref. staż. Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi E.J.S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa – oddala skargę – Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] listopada 2017 r. wydał – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z art. 27 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ujawnianiu, decyzję nr [...] mocą której utrzymał decyzję Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia E. S. informacji dotyczących A. K. zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. E. S. zwrócił się, na podstawie art. 25 ww. ustawy do IPN o udostępnienie informacji dotyczących A. K., pełniącego obecnie funkcje – radnego gminy Z., przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy Z. oraz sołtysa wsi Z. Dyrektor Oddziału IPN w K. wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił udostępnienia żądanych informacji. Organ podał, że wśród osób pełniących funkcje publiczne, wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach, nie figuruje radny gminy, przewodniczący i wiceprzewodniczący rady gminy oraz sołtys. Zdaniem organu udostępnienie informacji w trybie art. 25 ww. ustawy nie jest możliwe. E. S. złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił naruszenie: ‒ art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu gwarantowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej, ‒ art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 ustawy o ujawnianiu informacji, poprzez nieuzasadnioną i sprzeczną z zasadami współżycia społecznego odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 25 ustawy, ‒ art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w z w. z art. 27 ust. 4 ustawy o ujawnianiu informacji poprzez odstąpienie od oznaczenia odwołującego w decyzji. W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stwierdził, że organ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 25 ustawy z dnia [...] października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów nie ma legitymacji prawnej do rozszerzania kręgu osób pełniących funkcje publiczne, o których informacje zawarte w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa mogą być udostępnione na wniosek osoby zainteresowanej. Ustawodawca w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu stworzył zamknięty katalog takich osób. Powyższe oznacza, że organ administracyjny nie posiada swobody w wydaniu przedmiotowej decyzji, a jedynie stosuje przepisy ustawy, co gwarantuje transparentność postępowania oraz stanowi przejaw zaufania obywatela do państwa. Art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach nie przewiduje możliwości udostępnienia informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa znajdujących się w zasobie IPN dotyczących osoby pełniącej funkcję radnego gminy, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy oraz sołtysa. Brak jest też informacji jakoby A. K. wyraził zgodę na kandydowanie lub na objęcie jednej z funkcji wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach. Zdaniem Prezesa IPN brak jest podstawy prawnej, by udostępnić stronie informacje zawarte w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczące A. K. Uznał również, iż organ I instancji słusznie odmówił udostępniania żądanych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w z w. z art. 27 ust. 4 ustawy o ujawnianiu, wskazano, iż wprawdzie organ I instancji nie oznaczył strony w nagłówku decyzji, jednakże nie jest to uchybienie powodujące jej nieważność. E. S. został wskazany w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu decyzji, w związku z tym nie ma wątpliwości, kto jest jego adresatem. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie, np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: ‒ przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie niezgodnych z nią przepisów art. 22 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach, ‒ przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 ustawy o ujawnianiu informacji, poprzez nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zażądał wniesienia do Trybunatu Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 22 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji. Wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący nadmienił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Deklaracje zawarte w preambule Konstytucji powinny nie tylko stanowić wskazówkę interpretacyjną dla organów stosujących prawo, lecz również znaleźć niezbędne uszczegółowienie tak w części artykułowanej Konstytucji, jak i w ustawodawstwie. W ocenie skarżącego, powołane w decyzji organu I i II instancji przepisy art. 22 i 27 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji, w zakresie w jakim uniemożliwiają uzyskanie informacji na temat radnego gminy stanowią niedopuszczalne na gruncie art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej. Brak jest bowiem przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, które uzasadniałyby przyjęte przez ustawodawcę w art. 22 ustawy zawężenie kręgu osób, na temat których udostępniane są informacje zawarte w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w sytuacji, gdy kluczowym elementem administracji publicznej jest gmina. Niewymienienie w treści przepisu art. 22 ustawy – radnych nie znajduje uzasadnienia w postaci konieczności ochrony wolności i praw tych osób. Uniemożliwia ono także osiągnięcie celów postawionych w preambule ustawy. W ocenie skarżącego postępowanie organu nie odpowiada wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w art. 8 k.p.a. Z zasady równego traktowania stron powinna wynikać dyrektywa stawiania na równi interesów wnioskodawców oraz osób publicznych, co do których przeszłości istnieją podejrzenia wskazujące na uwikłanie we współpracę z organami bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1989. Niedopuszczalne jest przedkładanie interesów prywatnych ww. osób ponad interes społeczny przejawiający się w uzyskaniu informacji na temat osób sprawujących funkcje publiczne. Skarżący nadmienił, że był osobą represjonowaną w okresie przed 1989 r., pragnie zatem wyjaśnić, czy represje, których padł ofiarą, były spowodowane działalnością A. K. Powinnością wolnej i demokratycznej Rzeczypospolitej Polskiej jest stawanie po stronie ofiar poprzedniego systemu, w szczególności w zakresie walki o ustalenie prawdy historycznej. W związku z powyższym, odmowa udostępnienia informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa jawi się jako sprzeczna z elementarnymi zasadami sprawiedliwości społecznej oraz podważa zaufanie obywateli do państwa. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozdziale 4 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów uregulowany został dostęp do informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa dotyczących niektórych osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie do art. 22 ust. 1 każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, znajdujących się w Instytucie Pamięci Narodowej, dotyczących: 1. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 2. Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu; 3. posłów i senatorów oraz posłów do Parlamentu Europejskiego; 4. Prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów; 5. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Sądu Najwyższego oraz sędziów Sądu Najwyższego; 6. Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz sędziów Trybunału Konstytucyjnego; 7. Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; 8. Przewodniczącego Trybunału Stanu, zastępców przewodniczącego Trybunału Stanu oraz członków Trybunału Stanu; 8a) Rzecznika Praw Obywatelskich; 8b) Rzecznika Praw Dziecka; 8c) Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych; 8d) Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców; 9) Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli; 10) Prezesa i wiceprezesów Prokuratorii Generalnej; 11) Prezesa Narodowego Banku Polskiego i wiceprezesów Narodowego Banku Polskiego; 11a) członka Rady Polityki Pieniężnej; 12) prezesa sądu apelacyjnego, prezesa wojskowego sądu okręgowego oraz prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego; 13) członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; 14) Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej; 15) Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów Prokuratury Krajowej, prokuratora regionalnego oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej; 16) Szefa Kancelarii Prezydenta, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu; 17) osób pełniących funkcje sekretarza stanu i podsekretarza stanu; 18) (utracił moc)2) 19) (utracił moc)2) 20) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz członków zarządów powiatów i województw. Przepis ust. 1 stosuje się do osób, które wyraziły zgodę na kandydowanie lub zgodę na objęcie funkcji, o których mowa w ust. 1 (art. 22 ust. 2 ustawy o ujawnianiu). W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o ujawnianiu organ odmawia udostępnienia informacji w przypadku, gdy udostępnienie informacji nie jest możliwe, a także gdy złożony wniosek odnosi się do informacji zawartych w dokumentach niedotyczących osoby, o której mowa w art. 22. Odmowa udostępnienia informacji, o których mowa w art. 22, a także umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji wydawanej przez właściwego dyrektora oddziału Instytutu Pamięci Narodowej (art. 27 ust. 2). Organ umarza postępowanie w przypadku cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę lub śmierci wnioskodawcy (art. 27 ust. 3). Do decyzji, o których mowa w ust. 2, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 27 ust. 4). Organem odwoławczym od decyzji, o których mowa w ust. 2, jest Prezes Instytutu Pamięci Narodowej (art. 27 ust. 5). Na decyzje wydane przez organ odwoławczy stronie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczył udostępnienia informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, znajdujących się w zasobie Instytutu Pamięci Narodowej, dotyczących A. K. pełniącego funkcje radnego gminy Z., przewodniczącego, wiceprzewodniczącego rady gminy Z. oraz sołtysa wsi Z. Biorąc pod uwagę zamknięty katalog osób, wobec których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji zawartych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, znajdujących się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej, a także brak w tym katalogu osób pełniących funkcje radnego gminy, przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego rady gminy a także sołtysa gminy, decyzję odmowną należało uznać za prawidłową. Organy IPN mogą bowiem udostępniać w trybie uregulowanym w Rozdziale 4 ustawy informacje zawarte w dokumentach będących w zasobie Instytutu jedynie w sytuacji, gdy dotyczą one osób wymienionych w katalogu zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.