II SA/Wa 690/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., odmówił przyjęcia M.W. na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu podał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitów miejsc na tych aplikacjach. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie naboru na aplikację sędziowską w 2011 r. oraz prokuratorską w 2011 r., wyznaczył limity odpowiednio 105 i 45 miejsc na tych aplikacjach. M.W. ukończył aplikację ogólną na [...] pozycji na liście klasyfikacyjnej, a limity miejsc na obydwu aplikacjach uległy wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej od niego na liście klasyfikacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji M.W. podniósł, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ogłaszając listę klasyfikacyjną aplikantów, niesłusznie zastosował wobec niego zasady obliczania sumy punktów w toku trwania aplikacji ogólnej określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292). Jego zdaniem, sprawdziany przeprowadzone do dnia 12 października 2011 r. powinny być oceniane według zasad określonych w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 895). Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona i nazwiska aplikantów z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. Stosownie natomiast do treści art. 26 ust. 3 ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W myśl § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej cyklem szkoleniowym. Oceny sprawdzianu dokonuje się w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, przy czym ocena stanowi wielokrotność 0,5 punktu. Za uzyskanie pozytywnej oceny uważa się uzyskanie co najmniej 2 punktów. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. W takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów w obu terminach. Organ wskazał, że M.W. został umieszczony na [...] miejscu listy klasyfikacyjnej sporządzonej według reguł określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz w § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, co przy limitach 105 miejsc na aplikacji sędziowskiej i 45 miejsc na aplikacji prokuratorskiej, ustalonymi zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2011 r., zasadnie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyjęcia go na aplikację specjalistyczną. Organ odwoławczy stwierdził, iż lista klasyfikacyjna aplikantów aplikacji ogólnej, którą ukończył M.W., została ogłoszona w dniu 13 grudnia 2011 r., a więc już po wejściu w życie z dniem 12 października 2011 r. zmienionego przepisu art. 26 ust. 3 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. Ani ustawa nowelizująca z dnia 18 sierpnia 2011 r. ani też ww. rozporządzenie, nie zawierają przepisów przejściowych, co oznacza, że mogą być te regulacje stosowane do zdarzeń mających miejsce od dnia 12 października 2012 r. Z tego względu liczbę punktów aplikanta ustalono na [...], w tym [...] punktu jako sumę ocen uzyskanych ze sprawdzianów i średniej arytmetycznej sprawdzianu poprawkowego i poprzedzającego go sprawdzianu niezaliczonego. W świetle powyższego, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, brak było podstaw do zmiany liczby punktów M.W., ustalonych przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w opublikowanej liście klasyfikacyjnej, o której mowa w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. zarzucił jej naruszenie: 1) przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, poprzez przyjęcie, iż do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 4 wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach, 2) przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polegającego na przyjęciu, że o kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i jedna ocena łączna z praktyk, podczas gdy podstawą ustalenia kolejności na wymienionej liście są punkty uzyskane przez aplikanta ze wszystkich praktyk zsumowane z punktami uzyskanymi przez aplikanta ze sprawdzianów, 3) przepisu art. 25 ust. 5 powołanej powyżej ustawy, poprzez dowolne przyjęcie, że łączna ocena przebiegu wszystkich praktyk odbytych przez aplikanta winna stanowić średnią arytmetyczną ocen otrzymanych przez aplikanta z tych praktyk. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] marca 2011 r. przystąpił do sprawdzianu wiedzy z zakresu konstruowania [...], którego nie zaliczył (otrzymał [...] punktu), a ze sprawdzaniu poprawkowego, który odbył się w dniu [...] grudnia 2011 r. otrzymał [...] punktu. W związku z tym został umieszczony na liście klasyfikacyjnej aplikantów II rocznika aplikacji ogólnej na [...] miejscu z sumą punktów ze sprawdzianów oraz praktyk wynoszącą [...] punktów. Wskazuje to, iż do jej obliczenia zastosowano przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dna 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, zgodnie z którym gdy aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, przystąpi do niego ponownie, do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach. Jego zdaniem, zastosowanie tego przepisu jest błędne, a do obliczenia sumy punktów ze sprawdzianów i praktyk powinien znaleźć zastosowanie przepis § 7 ust. 4 w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. W myśl tych przepisów, w przypadku ponownego przystąpienia do sprawdzaniu przez aplikanta, który nie zaliczył sprawdzaniu tego w pierwszym terminie, oceny ze sprawdzianu "poprawkowego" są formułowane w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, tj. w takim samym systemie, jak oceny z pierwszego sprawdzianu. Według Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oznaczało to, że do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wliczano jedynie ocenę ze sprawdzianu poprawkowego. Skarżący podał, że gdyby do sumy uzyskanych punktów wliczono jedynie ocenę ze sprawdzianu poprawkowego, przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2011 r., uzyskałby [...] punktów, a przyznanie zaledwie [...] punktów wskazuje, że do sumy uzyskanych punktów wliczono średnią arytmetyczną ocen ze sprawdzianów przeprowadzonych w obu terminach, tj. w dniach [...] marca 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. W ocenie wnoszącego skargę, do sprawdzianów, które miały miejsce przed dniem 12 października 2011 r. zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r., natomiast do sprawdzianów, które odbyły się po dniu 12 października 2011 r. zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. Przyjęcie przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, że nowe zasady obliczania punktacji przewidziane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. mają zastosowanie do aplikantów wszystkich roczników aplikacji ogólnej bez względu na chwilę, w której przystępowali oni do sprawdzianów wiedzy stoi w sprzeczności z zakazem retroaktywności prawa wynikającym ze sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Przyznanie temu aktowi mocy wstecznej narusza zaufanie do prawa, o czym świadczy fakt, że aplikanci II rocznika aplikacji ogólnej niemal do samego końca tej aplikacji pozostawali w przekonaniu, że w przypadku przystąpienia do sprawdzianu poprawkowego liczyć się będzie tylko ocena z tego sprawdzianu. Skarżący podkreślił także, że zastosowanie wobec niego nowej ustawy, zmienionej nowelizacją ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., która weszła w życie na niespełna 2 miesiące przed zakończeniem aplikacji ogólnej, jest rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. W jego ocenie, art. 26 ust. 3, zmieniony nowelizacją ustawy, powinien mieć zastosowanie wobec rocznika aplikantów, którzy rozpoczną aplikację ogólną w 2012 r. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192), warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji (ust. 1). Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście (ust. 2). O kolejności miejsca na liście aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych egzaminów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Za uzyskanie pozytywnej oceny ze sprawdzianów wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania w zakresie problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym uważa się, w myśl § 6 ust. 4 w związku z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292), uzyskanie co najmniej 2 punktów. Uzyskanie pozytywnej oceny jest równoznaczne z zaliczeniem sprawdzianu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał skarżący po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej, co z kolei przesądziło o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską. Znaczenie przepisu art. 26 ust. 3 zd. 1 powołanej ustawy w drodze wykładni językowej nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jego redakcja jest jasna i jednoznaczna: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikantów z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. Użyte w nim sformułowanie "zaliczonych sprawdzianów" oznacza, że chodzi o sprawdziany ocenione, na co najmniej 2 punkty. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. W takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy oraz § 8 ust. 4, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów w obu terminach. Porównanie wyżej powołanych przepisów wskazuje, że przepis § 7 ust. 2 zmienia znaczenie przepisu ustawowego, tj. art. 26 ust. 3 ustawy. Taka praktyka jest niedopuszczalna, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11, cbois.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że przewidziana w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy delegacja upoważnia Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego w zakresie ustalenia systemu punktowego oceny zaliczenia sprawdzianów i ich poprawek oraz konieczności jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, co nie oznacza, że Minister mógł określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki wynika z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Regulacje podustawowe nie mogą, bowiem pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż godziłoby to w podstawowe zasady stanowienia prawa. Należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2010/11, cbois.nsa.gov.pl), że "w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenie przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Przy czym obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godziłoby to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążyć jej sankcją za niedopełnienie domniemanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisów prawa – w tym przypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym". Stąd też zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Wadliwie przyjęty sposób ustalenia przez organ liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów miał bowiem wpływ na określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej, które decyduje o możliwości kontynuowania szkolenia na aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia zasady retroaktywności. Regułą jest bowiem, że organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, i to w dacie wydania decyzji. Jedynie w przypadkach, kiedy w przepisach przejściowych przewidziano, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmienionych przepisów stosuje się przepisy dotychczasowe, dopuszczalne jest stosowanie przepisów, które utraciły moc. Natomiast zarówno powołana ustawa nowelizująca z dnia 11 sierpnia 2011 r., jak i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r., takowych przepisów przejściowych nie zawierają. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O następstwach wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powyższej ustawy.