II SA/Wa 692/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant referent Monika Duma- Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia marszałka województwa. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Sejmik Województwa [...] podjął w dniu [...] grudnia 2018 r. uchwałę o numerze [...] w sprawie wynagrodzenia Marszałka Województwa [...] (zwanego dalej: "Marszałkiem"), w której w § 1 ust. 1 ustalił jego miesięczne wynagrodzenie, składające się z: wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 5.200 zł (punkt 1), dodatku funkcyjnego w wysokości 2.500 zł (punkt 2), dodatku specjalnego w wysokości 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji (punkt 3) oraz dodatku za wieloletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały, Marszałkowi przyznano również dodatek specjalny w wysokości 700 zł w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. Uzasadniając regulację wprowadzoną w § 1 ust. 2 uchwały podniesiono, iż zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1282), pracownikowi samorządowemu można przyznać dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Następnie wskazano, iż od 1 lipca 2018 r. Marszałek objął przewodnictwo Konwentu Marszałków Województw RP, co spowodowało zwiększenie jego obowiązków służbowych. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ustalenie okresowego dodatku specjalnego w wysokości 700 zł jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Wojewody, Marszałkowi Województwa przysługuje tylko jeden dodatek specjalny, z mocy art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, który ma charakter obligatoryjny. Natomiast okresowy dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 tej ustawy, przysługuje wyłącznie innym pracownikom samorządowym, nie wymienionym w przepisie ust. 3. Uchwalenie dwóch dodatków specjalnych jest również niezgodne z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936; zwanego dalej: "rozporządzeniem"), bowiem przewidziana w uchwale kwota dodatku specjalnego w wysokości 3.080 zł (brutto) stanowi jego kwotę maksymalną. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] stycznia 2019 r. złożyło Województwo [...], wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że: a) przyznanie dodatku specjalnego określonego w tym przepisie nie dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru, tj. wójta (burmistrza, prezydenta), starosty oraz marszałka województwa, b) przyznanie Marszałkowi dodatku specjalnego od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. przekracza ramy czasowe wyznaczone dla okresu na jaki dodatek specjalny został przewidziany w tym przepisie, c) przyznanie Marszałkowi dodatku specjalnego z powodu zwiększenia jego obowiązków służbowych polegających na objęciu przewodnictwa Konwentu Marszałków RP nie odpowiada celowi jego przyznania określonego w tym przepisie; 2) art. 36 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że marszałkowi jako pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu na podstawie wyboru przysługuje wyłącznie jeden dodatek specjalny, określony w ust. 3 tego przepisu, a tym samym nie może zostać mu przyznany dodatek określony w ust. 5 tego artykułu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków; 3) § 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zakreśla górną granicę wysokości zarówno dodatku specjalnego obligatoryjnego, jak i fakultatywnego, określonych kolejno w art. 36 ust 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych, w sytuacji, gdy przepis ten reguluje wyłącznie wysokość dodatku specjalnego obligatoryjnego określonego w art. 36 ust 3 tej ustawy. Rozwijając zarzuty skargi wskazano, że pogląd o możliwości przyznawania łącznie dodatku specjalnego obligatoryjnego oraz fakultatywnego jest prezentowany w doktrynie. Wskazano, iż przy rozumowaniu a contrario, skoro z treści ust. 6 w art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych wynika jednoznacznie brak możliwości przyznawania określonych świadczeń m.in. marszałkowi województwa (przez odesłanie wyłączono taką możliwość), racjonalny prawodawca, o ile miałby taką samą intencję w kwestii dodatku specjalnego, sformułowałby ust. 5 analogicznie do konstrukcji, zastosowanej w ust. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując powyższe kompetencje Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu administracyjnego jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r. o sygn. akt SA/Rz 1109/95; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do badania zgodności z prawem uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 18 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.), do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy ustalanie wynagrodzenia marszałka województwa. Wynagrodzenie to ustala sejmik województwa w formie uchwały w oparciu o przepisy prawa regulujące zasady ich wynagradzania. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych aktualnie uregulowana jest w ustawie o pracownikach samorządowych i w wydanym na podstawie art. 37 ust.1 tej ustawy rozporządzeniu. Przepisy tego rozporządzenia są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 §1 Kodeksu pracy. Podkreślić od razu trzeba, iż sytuacja marszałka województwa jako pracownika samorządowego jest szczególna, bowiem pochodzi on z wyboru, zatem nie można założyć, jak uczynił to autor skargi, że jego stosunek pracy jest ukształtowany w sposób tożsamy, jak innych pracowników samorządowych. W orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych wskazuje się bowiem, iż stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku marszałka województwa przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez sejmik województwa w ramach prawa powszechnie obowiązującego, czyli ustawy o samorządzie województwa, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Zgodnie z art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych (ust. 1). Pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach (ust. 2). Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny (ust. 3). Pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny (ust. 4). Pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny (ust. 5). Pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę (ust. 6). Z kolei, w art. 37 u.p.s. zawarto delegację dla Rady Ministrów, do uregulowania w drodze rozporządzenia zasad ustalania wynagrodzenia, między innymi wysokości dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ust. 7 tego przepisu wskazano jednocześnie, że maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dodatki specjalne, o których mowa w przepisach art. 36 ust. 3 i ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, są świadczeniem tożsamym rodzajowo, a w konsekwencji, czy możliwe jest dwukrotne przyznanie tego świadczenia marszałkowi województwa w oparciu o różne podstawy prawne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1477/19, zgodnie z którym, z przepisów art. 36 ust. 3 i ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż dodatek specjalny jest jednolitym rodzajowo składnikiem wynagrodzenia pracowników samorządowych, wobec tego na podstawie obowiązujących przepisów nie można uznać, że istnieją różne dodatki specjalne. Prawo do dodatku specjalnego zostało natomiast zróżnicowane podmiotowo. Pracownikom samorządowym, pochodzącym z wyboru i pełniącym funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa dodatek ten przysługuje obligatoryjnie, natomiast co do pozostałych pracowników samorządowych jest świadczeniem fakultatywnym. Ustawodawca uznał bowiem, że osoby piastujące stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa już tylko z tego tytułu mają zwiększony zakres obowiązków służbowych, zarówno takich, które z racji pełnionej funkcji są immanentnie z nią związane, jak i takich, które mogą się w przyszłości zaktualizować. W stosunku do pozostałych prawników samorządowych dopiero zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań uzasadnia przyznanie dodatku specjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby w obowiązującym stanie prawnym z przepisów ust. 3 i ust. 5 art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych wyprowadzać normę, z której wynika prawo do kilku niezależnych od siebie dodatków specjalnych dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa (por. także wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 633/19 oraz z dnia 9 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 917/19). Z tych względów nie można było zarzucić Wojewodzie [...] błędnej wykładni art. 36 ust. 3 oraz art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia, ponowienie odwołać należy się do cytowanego wyżej uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten uznał, iż zarzut ten nie ma większego znaczenia dla ustalenia zakresu normatywnego regulacji ustawowej, dotyczącej dodatku specjalnego. Sąd orzekając w tej sprawie uznaje to stanowisko za własne. Przechodząc natomiast do kontroli samego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Jednocześnie, w myśl art. 82 ust. 5 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności uchwały organu samorządu województwa. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wyjaśnić zatem należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r. o sygn. akt II OSK 2884/16 podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepis. W rozstrzyganym sporze rację należy przyznać Wojewodzie [...] bowiem przekroczenie przez Sejmik Województwa [...] kompetencji przy ustalaniu wynagrodzenia Marszałka w części przyznania dodatku specjalnego w wysokości 700 zł (§ 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały), stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. W ocenie Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, które jednoznacznie wskazywało na czym polegało i w czym się wyrażało naruszenie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.