II SA/Wa 699/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Asesor WSA Jacek Fronczyk Protokolant Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 2001 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o uznaniu E. C. z dniem [...] grudnia 2005r. za osobę bezrobotną oraz odmówił prawa do zasiłku. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu rejestracji wnioskodawczyni spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, lub podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2005r. skierowanym do Dyrektora Urzędu Pracy [...], E. C. zwróciła się "o pozytywne rozpatrzenie jej prośby dotyczącej ponownego prawa do zasiłku". Podała, że pierwszy raz zarejestrowana była w listopadzie 2004r., natomiast w dniu [...] grudnia 2005r., przy ponownym rejestrowaniu się w urzędzie pracy, z ust urzędniczki dowiedziała się, że utraciła prawo do dwóch ostatnich zasiłków z powodu spóźnienia się ze zgłoszeniem do urzędu po zakończeniu działalności gospodarczej. Wskazała też, że jej działalność została wykreślona dnia [...] grudnia 2005r., kiedy to został skreślony jej numer identyfikacyjny REGON, a nie jak stwierdziła urzędniczka – dnia [...] listopada 2005r., kiedy zgłosiła w Urzędzie Miasta "niepodjęcie działalności", zaś dokument potwierdzający ustanie działalności otrzymała pocztą w dniu [...] grudnia 2005r. W piśmie z dnia [...] lutego 2006r. adresowanym do Wojewody [...] poinformowała, że jej pismo z dnia [...] grudnia 2005r. jest odwołaniem kierowanym do Wojewody [...], które napisała jeszcze przed otrzymaniem pisemnej decyzji z Urzędu Pracy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 5 i ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji rozpoznał sprawę E. C. jedynie pod kątem nabycia przez nią prawa do nowego zasiłku dla bezrobotnych, natomiast zupełnie pominął rozstrzygnięcie kwestii jej prawa do pobierania pozostałej części zasiłku przyznanego decyzją Prezydenta [...], stosownie do art. 73 ust. 5 i ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten reguluje sytuację prawną osób, które w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych utraciły status bezrobotnego na okres nie dłuższy niż 365 dni i ponownie rejestrują się w urzędzie pracy, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał ponadto, iż dzień [...] listopada 2005r. nie może stanowić daty, od której należy liczyć 14 – dniowy termin, w którym zainteresowana powinna się ponownie zarejestrować w urzędzie pracy, aby można było wziąć pod uwagę art. 73 ust. 5 cyt. ustawy, gdyż w tym dniu tylko poinformowała o niepodjęciu działalności, która była jednak zarejestrowana, co wykluczało uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. C. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie, że przysługuje jej status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Zarzuciła organowi, że niesłusznie nie orzekł o przysługującym jej prawie do zasiłku, lecz skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Podniosła ponadto, że czuje się oszukana przez urząd pracy, który działa opieszale i niekompetentnie, zamiast pomagać bezrobotnym i udzielać im wsparcia, o czym jest mowa w ulotce dostarczanej bezrobotnemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko faktyczne i prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, niż podniesione w skardze. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 109 Kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, poza przypadkiem określonym w art. 14 § 2, kiedy to decyzja może zostać ogłoszona stronom ustnie, natomiast w myśl art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wynikająca z przepisu art. 110 Kodeksu gwarancja trwałości decyzji administracyjnych, w zestawieniu z treścią art. 109, oznacza, że związanie organu administracji własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, tzn. do chwili, gdy decyzja ta zostanie uchylona zmieniona lub wygaśnie. Z kolei dla strony postępowania administracyjnego fakt doręczenia decyzji w trybie uregulowanym w art. 39-49 Kodeksu ma równie doniosłe znaczenie. Przede wszystkim decyzja jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Oświadczenie woli organu, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Dlatego nawet decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000r., FPS 16/00, nie publ.). Z analizy akt administracyjnych wynika, że decyzja organu I instancji, tj. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...], została doręczona skarżącej w dniu [...] stycznia 2006r. i od tej daty należało liczyć 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 Kpa). Natomiast E. C. już w dniu [...] grudnia 2005r. złożyła w Urzędzie Pracy [...] pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wyraziła niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia w zakresie pozbawienia jej prawa do zasiłku, o którym to rozstrzygnięciu, jak podała, dowiedziała się z ust urzędniczki w czasie ponownej rejestracji w Urzędzie. Następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2006r. skierowanym do Wojewody [...] potwierdziła, iż pismo z dnia [...] grudnia 2005r. stanowiło odwołanie adresowane do Wojewody [...] złożone przed otrzymaniem decyzji administracyjnej. Jakkolwiek odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art.128 Kpa), a co za tym idzie odwołaniem będzie każde pismo strony, które kwestionuje istotę rozstrzygnięcia, to za odwołanie można uznać wyłącznie takie pismo strony, które zostało złożone w przepisanym terminie (art. 129 § 2 Kpa). W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie organu administracji publicznej przed wprowadzeniem go do obrotu prawnego (przed doręczeniem decyzji administracyjnej), a w konsekwencji przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa. Wojewoda [...] nie wydał zaś postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 Kpa) pomimo, że decyzja, choć wydana, nie została stronie doręczona. W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 138 § 2 Kpa), albowiem organ odwoławczy skorzystał z przewidzianych dla niego uprawnień bez wymaganej przepisami prawa czynności strony, którą jest wniesienie odwołania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.