II SA/Wa 699/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Geologicznych [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Zakładu Usług Geologicznych [...] w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA/organ) decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Usług Geologicznych [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie "bezpośrednich płatności na rzecz podwykonawców przez GDDKiA w ramach budowy drogi ekspresowej [...], na kontrakcie gdzie generalnym wykonawcą jest firma [...] oraz kserokopii dokumentów tj. wszystkich zaakceptowanych przez GDDKiA umów podwykonawczych wraz z aneksami, zawartych z firmą [...], wniosków oraz wezwań do zapłaty o bezpośrednią płatność, złożonych przez podwykonawców firmy [...] wraz z potwierdzeniami przelewów zrealizowanych przez GDDKiA." Skarżąca we wniosku szczegółowo wskazała jakich podmiotów i w jakim zakresie, i jaki sposób ma być przestawiona ta informacja. W ocenie skarżącej informacje opisane w treści wniosku należy uznać za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwaną dalej u.d.i.p.) a zatem podlegające udostępnieniu w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz zastosowanie do nich mają przepisy art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, zwaną dalej p.z.p). Organ, po przeprowadzeniu postępowania, uznał, że jest to informacja przetworzona. Organ stwierdził, że nie odnalazł przesłanek pozwalających, iż udostępnienie wnioskowanej przez skarżącą przetworzonej informacji publicznej jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Wskazał, że skarżąca nie wykazała, jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana informacja. Podkreślił, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W jego ocenie nie wystarczy, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego, ale powinno być szczególne istotne. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, stwierdził, że "w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem". Zdaniem organu wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, i organ w związku z tym uznał, że nie ma on obowiązku wzywać skarżącej jako wnioskodawcy do wykazania przejawu szczególnie istotnego interesu publicznego, gdy już z treści samego wniosku wynika, że skarżąca takiego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji nie posiada i nie stara się nawet go wykazać. Wskazał, że z treści wniosku nie wynika by skarżąca działała w interesie publicznym, a informacje, o które wystąpiła, mają szczególne znaczenie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy u.d.i.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego poinformowania skarżącej przez Organ o uznaniu, że informacja o jaką wnosił skarżący w ocenie GDDKiA stanowi informację publiczną przetworzoną, oraz zaniechanie wezwania skarżącej do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez nią informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego, tym samym uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do przesłanki warunkującej udostępnienie informacji publicznej mającej walor informacji przetworzonej, 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i błędne przyjęcie, że zakres żądanych przez skarżącą informacji przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej i zakwalifikowanie żądania skarżącej, jako wniosek o dostęp do informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy analiza treść wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., zwłaszcza w zakresie żądania wykonania kopii dokumentów, daje podstawy do przyjęcia, iż wniosek skarżącego dotyczył żądania uzyskania informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, 3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i odmówienie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, tj. żądane przez skarżącego informacje nie miały charakteru informacji przetworzonej, 4. art. 13 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na udostępnienie skarżącemu żądanych informacji publicznych w formie czynności materialno - technicznej, zwłaszcza w zakresie żądania wnioskodawcy o wydanie kopii wskazanych we wniosku dokumentów. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności: 1) zaniechania zawiadomienia skarżącej, że żądane przez nią informacje mają w ocenie GDDKiA charakter informacji przetworzonych oraz wezwania do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego, lecz poczynienia samodzielnych ustaleń w zakresie nieistnienia po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego, 2) zaniechania przez GDDKiA wnikliwej analizy wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zwłaszcza w zakresie żądania skarżącej o przesłanie kserokopii dokumentów znajdujących się w posiadaniu GDDKiA i nie wykazania, że rzeczywiście żądana przez skarżącą informacja jest informacją przetworzoną, w wyniku ww. uchybień doszło do nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przez GDDKiA art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p i niezastosowania 13 u.d.i.p., 2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej zaskarżanej decyzji. Wskazywała, że skoro organ uznał, że informacja o jaką wnosiła skarżąca stanowiła informację publiczną przetworzoną to winien w wezwaniu skierowanym do skarżącej poinformować ją o tym i zobowiązać do wykazania, że jej uzyskanie będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. W jej ocenie GDDKiA uchybił powyższemu obowiązkowi, tym samym, nie dał skarżącemu szansy wykazania przesłanki warunkującej udostępnienie informacji publicznej, mającej – w ocenie GDDKiA – walor informacji przetworzonej a więc jej zdaniem, przedwczesnym było wydanie przez GDDKiA, w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej z powodu braku szczególnego interesu publicznego. Wskazała, że skarżąca występując o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musiała wiedzieć, że żądana przez nią informacja zostanie uznana przez GDDKiA jako informacja publiczna przetworzona. Jej zdaniem skarżąca w chwili formułowania i kierowania wniosku nie musiał zatem wskazywać powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła w skardze. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. W ocenie Sądu, w sprawie kluczowa jest ocena decyzji organu, który uznając, że informacje żądane we wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowią informację publiczną przetworzoną odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu skarżąca już we wniosku powinna wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie organu wniosek skarżącej dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, i organ mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy uznał, że w takie sytuacji nie ma obowiązku wzywać skarżącej jako wnioskodawcy do wykazania przejawu szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu jego stanowisko jest uzasadnione, gdy już z treści samego wniosku wynika, że skarżąca takiego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji nie posiada i w treści wniosku nie stara się go wykazać. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skarżącej, że skoro organ uznał, że informacja o jaką wnosiła skarżąca stanowiła informację publiczną przetworzoną to winien w wezwaniu skierowanym do skarżącej poinformować ją o tym i zobowiązać do wykazania, że jej uzyskanie będzie związane z wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przypadku, gdy do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej organ winien ustalić, czy udzielenie takiej informacji spełnia przesłankę zawartą w przytoczonym powyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Aby do tego doszło wnioskujący musi wykazać interes publiczny. Jeżeli wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego, organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Uchybienie przez GDDKiA powyższym obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie informacji publicznej oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z uwagi na pominięcie procedury wynikającej z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżącej, że występując o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musiała wiedzieć, że żądana przez nią informacja zostanie uznana przez GDDKiA jako informacja publiczna przetworzona. Zdaniem Sądu skarżąca w chwili formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd z uwagi na brak jakiegokolwiek materiału dowodowego i stanowiska organu, nie ma podstaw do uznania, ażeby żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej prostej lub przetworzonej. Wbrew stanowisku organu Sąd zarówno z wniosku skarżącej jak i z decyzji uważa, że nie jest możliwe wywnioskowanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną (lub prostą). Organ, oprócz własnych twierdzeń nie wykazał, aby ta informacja była informacją przetworzoną. Ponowienie rozpoznając sprawę organ wykaże z jakich powodów uznaje tę informację za informację przetworzoną poprzez wykazanie np. trudności przygotowaniu takiej informacji z uwagi na ilość i obszerność dokumentów, itp. Sąd nie może wskazywać organowi jakie przesłanki uzasadniające jego stanowisko ma wykazać, bowiem jeżeli już uznał żądaną informację publiczną za przetworzoną to wskazanie jakimi motywami się kierował nie powinno nastręczać trudności. W przypadku uznania przez organ żądanej informacji za informacje przetworzoną organ w trybie opisanym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powinien wezwać skarżącą do wykazania, że pozyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego, organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..