II SA/Wa 70/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na orzeczenie Komisji do Spraw Służby Zastępczej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeznaczenia do odbywania służby zastępczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia, 2. zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Komisja Wojewódzka do Spraw Służby Zastępczej w [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. Nr 223, poz. 2217), odmówiła B. S. przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej, gdyż poborowy nie wykazał argumentów uzasadniających niemożność odbycia zasadniczej służby wojskowej, ani też nie przedstawił zasad moralnych, których wyznawanie kolidowałoby z obowiązkami żołnierza pełniącego służbę wojskową. W odwołaniu od powyższego orzeczenia B. S. podniósł, iż jest głęboko wierzącym katolikiem, boi się kontaktu z bronią oraz jest zmuszony z powodu choroby ojca podjąć pracę zarobkową. Komisja do Spraw Służby Zastępczej orzeczeniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej, odmówiła B. S. przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej. W uzasadnieniu podała, że poborowy nie wykazał w swoim wniosku do Komisji Wojewódzkiej oraz w odwołaniu związku pomiędzy wyznawanymi zasadami moralnymi i religijnymi, a możliwością odbycia zasadniczej służby wojskowej bez sprzeniewierzenia się tym zasadom. W ocenie Komisji, artykułowany przez poborowego sprzeciw przeciw przemocy zabijaniu i konfliktom zbrojnym są w rzeczywistości powoływaniem się na ogólnoludzkie zasady moralne. Ponadto, zdaniem Komisji, nie zasługują na uwzględnienie argumenty poborowego odnoszące się do nauki Kościoła rzymsko-katolickiego oraz piątego przykazania. Nie zostały uznane przez Komisję także argumenty psychologiczne (lęk przed bronią lub jej użyciem) oraz trudna sytuacja rodzinna, gdyż nie wyczerpują one, w ocenie organu, przesłanek z art. 1 i art. 11 cyt. ustawy o służbie zastępczej. W skardze na powyższe orzeczenie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. podniósł, iż jest pacyfistą, boi się używać broni oraz należy do mniejszości seksualnej. W odpowiedzi na skargę Komisja do Spraw Służby Zastępczej wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację faktyczną i prawną, jaką przedstawiła w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. Nr 223, poz. 2217) jest nową regulacją prawną, której celem jest, w myśl art. 1, określenie zasad przeznaczenia do służby zastępczej, kierowanie do jej odbycia oraz odbywanie służby zastępczej przez podlegających obowiązkowi służby wojskowej, którym przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na pełnienie służby. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy, orzeczenie o przeznaczeniu do służby zastępczej wydaje komisja wojewódzka do spraw służby zastępczej, natomiast, stosownie do jej przepisu art. 13 ust. 1 poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia komisji wojewódzkiej, przysługuje odwołanie do komisji do spraw służby zastępczej. Jednocześnie w art. 6 przedmiotowej regulacji ustawodawca postanowił, że do postępowania w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). o ile ustawa nie stanowi inaczej (ust. 1). Od wydanych decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ust. 2). Z kolei przepis art. 14 ust. 5 ustawy o służbie zastępczej zawiera upoważnienie ustawowe stanowiące, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, m.in. tryb działania komisji wojewódzkiej i komisji, sposób dokumentowania ich działalności, a także wzory orzeczeń w sprawach przeznaczenia do służby zastępczej. Rada Ministrów wykonała powyższe upoważnienie, wydając w dniu 24 lutego 2004r. rozporządzenie w sprawie komisji wojewódzkich do spraw służby zastępczej i komisji do spraw służby zastępczej (Dz. U. Nr 35, poz. 307), którego załącznikiem nr 1 jest wzór orzeczenia komisji wojewódzkiej do spraw służby zastępczej w sprawie przeznaczenia do służby zastępczej, zaś załącznikiem nr 2 – wzór orzeczenia komisji do spraw służby zastępczej w sprawie przeznaczenia do służby zastępczej. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Jego osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) zawiera sformułowanie "(...) postanawia odmówić przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej". Zgodnie zaś z art. 138 § 1 kpa, który ma zastosowanie do postępowania w sprawach określonych w ustawie o służbie zastępczej, stosownie do jej art. 6 ust. 1, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wymaga szczególnego podkreślenia, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że nie jest on uprawniony do wydania decyzji o innej osnowie niż w nim wymienione. Rozporządzenie jako akt rangi podustawowej nie może zmieniać czy też modyfikować uregulowań ustawowych (w tym przypadku ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998r., sygn. U. 19/97, Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2); Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1. poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Reasumując, załącznik nr 2 do rozporządzenia w sprawie komisji wojewódzkich do spraw służby zastępczej i komisji do spraw służby zastępczej jest sprzeczny z Kodeksem postępowania administracyjnego, a zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji do Spraw Służby Zastępczej w swej osnowie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 138 § 1 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Komisja do Spraw Służby Zastępczej winna wydać swoje orzeczenie, kierując się unormowaniem zawartym we wspomnianym przepisie art. 138 § 1 kpa. Wobec treści rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia w całości.