II SA/Wa 701/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Joanna Mazur, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz K. S. kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; W dniu [...] grudnia 2023 roku wyznaczono [...] Sesję Rady Powiatu [...]. Po otwarciu obrad przez Przewodniczącego Rady wpłynął wniosek formalny o zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie w pkt. 4 porządku obrad głosowania nad uchwałą w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Radnego K. S. Rada przegłosowała ten wniosek formalny jednak wnioskodawca nie przygotował projektu uchwały, która miała być w tym punkcie głosowana. Stosownie do § 19 ust 2 ,3, 4,5 i 6 projekt uchwały powinien zawierać w szczególności tytuł uchwały, podstawę prawną treść merytoryczną będącą przedmiotem uchwały oraz być zaopiniowany przez radcę prawnego jak i Zarząd Powiatu. Wobec zaistnienia takich braków działając na podstawie § 16 ust 2 Statutu Powiatu [...] Przewodniczący Rady zarządził przerwę w obradach [...] Sesji. Wobec wniosku skierowanego do Przewodniczącego Rady o zwołanie Nadzwyczajnej Sesji Rady Powiatu, w dniu [...] grudnia 2023 roku Przewodzący Rady złożył do Starostwa Powiatowego oświadczenie, w którym jednoznacznie oświadczył, że nie upoważnia nikogo z radnych do wznawiania w jego imieniu sesji Rady Powiatu. W dniu [...] grudnia 2023 roku Wiceprzewodniczący Rady Powiatu wysłał do Radnych drogą mailową zawiadomienie, że w dniu [...] grudnia 2023 roku "wznawia obrady [...] Sesji Rady Powiatu [...]". W dniu [...] grudnia 2023 roku na wznowionych przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu obradach [...] Sesji Rady Powiatu [...] przyjęto uchwałę stwierdzającą odwołanie radnego K. S. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, że K. S., prowadząc obrady i organizując pracę Rady, faworyzuje niektóre podmioty, w tym organ wykonawczy Powiatu, co odbija się negatywnie na uprawnieniach radnych i możliwości praworządnego wykonania przez niektórych radnych swojego mandatu. Od powyższej uchwały skargę do tut. Sądu wywiódł K.S. zarzucając organowi naruszenie art. 14 ust 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu. W uzasadnieniu podkreślono, że żadna z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro zatem, zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem, doszło w niniejszej sprawie do wznowienia sesji przez osobę do tego nieuprawnioną to następstwem tego jest wadliwość uchwał, jako podjętych na sesji wznowionej przez osobę nieuprawnioną. Pismem procesowym z [...] marca 2024r. stanowiącym odpowiedz na skargę Starosta Powiatu [...] podzielił argumentację faktyczną i prawną zaprezentowaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc do materii sprawy wyjaśnić należało, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały dwie kwestie: - czy w realiach sprawy Wiceprzewodniczący Rady mógł wznowić obrady przerwanej sesji Rady, - czy wiążące są uchwały przyjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną (a więc zwołanej nieskutecznie). Odpowiedź na pierwsze z w/w pytań udziela norma art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w której ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Sposób sformułowania omawianego przepisu prowadzi do konkluzji, że tylko w przypadku zaistnienia którejś z tych wymienionych sytuacji, wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego. A contrario – nie dochodzi do skutecznego zwołania sesji przez wiceprzewodniczącego w sytuacji braku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art.14 ust.3 w/w regulacji. Omawianą problematyką zajmowały się już wcześniej Sądy administracyjne obydwu instancji. I tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 września 2009r. wydanego w sprawie o sygn.. akt II OSK 461/09 przesądził, że przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. może znaleźć zastosowanie jedynie wtedy, gdy po pierwsze, przewodniczący wyznaczył do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a po drugie, przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. jako jasny i jednoznaczny, nie może być interpretowany rozszerzająco, sprzecznie z wyraźną wolą ustawodawcy. Uchylania się przez przewodniczącego rady powiatu od wykonania ustawowego obowiązku z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie można utożsamiać z nieobecnością przewodniczącego w rozumieniu art. 14 ust. 3 u.s.p. To zaś oznacza, że jeśli przewodniczący rady powiatu jest obecny, lecz uchyla się od zwołania sesji, mimo spełnienia wymogów z art. 15 ust. 7 u.s.p., to nie zachodzi możliwość zastosowania instytucji z art. 14 ust. 3 u.s.p. Sąd kasacyjny przesądził także istnienie wadliwości uchwały podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, która to wadliwość nie może być potraktowana jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 tej ustawy. Powyższe konkluzje tut. Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy uznać należało, iż nie doszło do skutecznego wznowienia w dniu [...] grudnia 2023 roku obrad [...] Sesji Rady Powiatu [...] przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. Zdaniem tut. Sądu z akt sprawy nie wynika, by którakolwiek z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wystąpiła w niniejszej sprawie. Przewodniczący Rady [...] grudnia 2023r. złożył przecież oświadczenie o nieudzielaniu żadnych pełnomocnictw do wznawiana spornej sesji. Nie sposób tez racjonalnie przyjąć, że Przewodniczący był nieobecny skoro w przeddzień wydania zaskarżonej uchwały wystosował do Radnych oświadczenie, w którym szczegółowo opisał stan rzeczy uzasadniający trwanie przerwy w obradach, zwłaszcza wobec złożenia wniosku o zwołanie Nadzwyczajnej Sesji Rady. Stąd uznać należało, że w dniu [...] grudnia 2023r. nie doszło do skutecznego wznowienia obrad [...] Sesji Rady Powiatu [...] przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. Przechodząc do drugiego z zadanych na wstępie niniejszych rozważań pytań, a mianowicie czy wiążące są uchwały przyjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną (a więc zwołanej nieskutecznie), to w ocenie Sądu administracyjnego należało udzielić na nie negatywnej odpowiedzi. Zwołanie sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, może wywołać tylko jeden rodzaj następstwa w postaci wadliwości uchwał podjętych na tak wadliwie zwołanej sesji. Ta konkluzja pozostaje w zgodzie z wnioskami wysnutymi w przywołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009r. wydanego w sprawie o sygn.. akt II OSK 461/09. W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W sprawie niesporne jest, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie potwierdza też tego, by Starosta Powiatu [...] dochował zadość wymogowi przewidzianemu w przepisie art.78 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym i by skarżoną uchwałę przedłożył wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Tym samym zaszły przesłanki nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art.200 (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).