II SA/Wa 703/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę. M. B. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej, jako: organ lub Prezes AMW) z dnia [...] marca 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. (dalej, jako: organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2025 r. orzekającą o odmowie wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] lutego 2024 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w dniu 12 września 2022 r. złożył do organu I instancji wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z dokumentów wynikało, że pełni on służbę w [...] Pułku Przeciwlotniczym i na podstawie Rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Pułku Przeciwlotniczego z dnia [..] maja 2022 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe od [...] kwietnia 2022 r. w miejscowości K., w garnizonie K. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku organ I instancji wypłacał ww. żołnierzowi zawodowemu świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] lutego 2024 r. Następnie organ I instancji zakończył wypłatę świadczenia mieszkaniowego z powodu otrzymania w dniu [...] lutego 2024 r. przez skarżącego odprawy mieszkaniowej przyznanej decyzją Dyrektora nr [...] z [...].01.2024 r. po śmierci żołnierza zawodowego R. B. - ojca strony. Skarżący w dniu 20 listopada 2024 r. wniósł za pośrednictwem Dyrektora, ponaglenie do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., poprzez zaprzestanie od 22 lutego 2024 r. wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a jednocześnie niewydanie decyzji odmawiającej realizacji tego uprawnienia. Organ I instancji, działając na podstawie art. 37 § 4 K.p.a., pismem z 25 listopada 2024 r., przekazał Prezesowi AMW ponaglenie wraz z aktami sprawy i ustosunkował się do jego zarzutów. Wyjaśnił, że zarzuty podniesione w ponagleniu są niezasadne, ponieważ w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wynikających z art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1270, dalej, jako: ustawa o zakwaterowaniu), obligujących do zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego w formie decyzji administracyjnej. Zaprzestanie wypłaty świadczenia mieszkaniowego wynika z treści art. 21 ust. 6 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu, o czym Strona została zawiadomiona. Prezes AMW postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy odmowy od [...] lutego 2024 r. wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, do bezczynności nie doszło na skutek rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał organ I instancji do wydania decyzji w sprawie odmowy od [...] lutego 2024 r. wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. organ I instancji odmówił wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] lutego 2024 r. Skarżący odwołał się od tej decyzji. Prezes AMW, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przytoczył treść art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 21 ust. 6 pkt 1-5, art. 48d ust. 1, ust. 7, ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu i podniósł, że skarżący, pełniąc zawodową służbę wojskową w [...] Pułku Przeciwlotniczym w miejscowości K., w garnizonie K., korzystał z prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, comiesięcznie od [...] września 2022 r. do [...] lutego 2024 r., zgodnie z art. 48 d ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu. Następnie organ I instancji zakończył wypłatę świadczenia mieszkaniowego z powodu otrzymania przez skarżącego odprawy mieszkaniowej przyznanej decyzją Dyrektora z dnia [...] stycznia 2024 r., po śmierci żołnierza zawodowego R. B. - ojca Strony. Kwestia sporna odnosi się zatem do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu z którego wynika, że prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu m.in. jeżeli żołnierz lub jego małżonek otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r. Organ wskazał, że przesłanki negatywne zawarte w art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu nie rozróżniają kwestii w jakim trybie żołnierz lub jego małżonek mieli otrzymać odprawę mieszkaniową. Skarżący nabył prawo do odprawy mieszkaniowej po śmierci ojca i wystąpił z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Otrzymanie zatem odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu przez skarżącego powoduje, że niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywna do dalszej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skarżący pełni zawodową służbę wojskową, a zabezpieczenie tej samej potrzeby mieszkaniowej, zrealizowanej poprzez wypłatę odprawy mieszkaniowej, byłoby ponownym przeznaczeniem środków finansowych na ten sam cel. Ustawodawca w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu określił zarówno sposoby realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji tego prawa, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Kategoryczny jednak sposób sformułowania wart. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania prowadzi do wyłączenia z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy na cele mieszkalne wymienione w art. 21 ust. 6 pkt. 1-5 ustawy o zakwaterowaniu, jako wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: • uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie uprawnienia do wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od [...] lutego 2024 r.; • w razie stwierdzenia ku temu podstaw, o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowań związanych z tymi decyzjami z uwagi na brzmienie art. 48d pkt 12 ustawy o zakwaterowaniu; • zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu iż zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu nie stanowi nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej niczym ingerencji w prawo podmiotowe i zasadę ochrony praw słusznie nabytych, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do wydania decyzji, polegające na: nieustaleniu rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych skarżącego wynikających z faktu pełnienia służby w ramach [...] Pułku Przeciwlotniczym w miejscowości K., w sytuacji gdy arbitralnie stwierdzono, iż fakt wypłaty odprawy mieszkaniowej, jako rodzinie zmarłego żołnierza R. B. - tj. osobie uprawnionej jako spadkobierca żołnierza, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego z tytułu indywidualnej służby, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego zastosowanie polegające na: uznaniu, iż w myśl tej normy prawnej skarżący otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r. z tytułu pełnionej służby wojskowej, podczas gdy: odprawa mieszkaniowa po Ojcu skarżącego została zrealizowana na jego rzecz z tytułu jego służby wojskowej - tj. jego osobistego prawa do zakwaterowania i nie powinna rzutować na osobisty stosunek służby wojskowej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2)przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Natomiast w myśl art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r. Przepis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu w ust. 1 statuuje prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej. W ust. 2 ustalone zostały formy, w jakich to prawo jest realizowane. Ust. 6 określa natomiast sytuacje, w jakich prawo to nie przysługuje. Analiza wszystkich przypadków wyłączenia prawa do zakwaterowania zawartych w punktach 1-5 ust. 6 art. 21 ww. ustawy wskazuje, że istotny jest fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia) przez któregokolwiek z małżonków. W przypadku przewidzianym w pkt 2 przepisu rozstrzygające jest otrzymanie odprawy mieszkaniowej. Następuje to w drodze decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej co wynika z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, przepis art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny pod względem językowym i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi. Przejście zatem do innych (poza językową) rodzajów wykładni ma miejsce wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy w oparciu o reguły językowe nie można wyinterpretować znaczenia konkretnego pojęcia (por. uchwała Sądu Najwyższego z 11 czerwca 1996 r. sygn. akt III CZP 52/96, OSNC 1996/9/111). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97, ONSA 1998/4/110 podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iż określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Trafnie wskazał organ, że kryterium zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu jest fakt otrzymania przez żołnierza zawodowego lub jego małżonka odprawy mieszkaniowej wypłaconej albo zrealizowanej w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od 1 lipca 2004 r. Przepis nie wskazuje innych przesłanek jego zastosowania. Na potrzeby stosowania powyższego przepisu istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy żołnierz lub jego małżonek kiedykolwiek otrzymał odprawę mieszkaniową. Jeżeli taki fakt zaistniał, to zarówno osoba, która skorzystała z tej formy pomocy, jak również małżonek tej osoby tracą uprawnienie do otrzymania odprawy mieszkaniowej. Sąd podziela pogląd organu, że przesłanki negatywne zawarte w art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu nie rozróżniają kwestii w jakim trybie żołnierz lub jego małżonek mieli otrzymać odprawę mieszkaniową. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący nabył prawo do odprawy mieszkaniowej po śmierci ojca i wystąpił z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Otrzymanie zatem odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu przez skarżącego powoduje, że niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywna do dalszej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia zasad konstytucyjnych wskazanych w skardze (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego zarówno z otrzymanej odprawy mieszkaniowej po zmarłym ojcu oraz ze świadczenia mieszkaniowego sprzeciwiałoby się celom ustawy o zakwaterowaniu i sprowadzało do podwójnego korzystania z pomocy Państwa na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. W sprawach dotyczących zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Sił Zbrojnych daje się zauważyć zasadę niedublowania świadczeń z tego samego tytułu, czego potwierdzeniem jest m. in. negatywna przesłanka z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, przyznania dla przyznania świadczenia mieszkaniowego. Oba wskazane świadczenia (odprawa mieszkaniowa oraz świadczenie mieszkaniowe) mają ten sam cel i pochodzą ze środków publicznych. Te okoliczności wskazują, że sytuacja dublowania się świadczeń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego. Należy podkreślić, że skutkiem przyjęcia zaproponowanej przez skarżącego wykładni omawianych przepisów, byłoby właśnie dublowanie pomocy Państwa w zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, co stoi w opozycji także do zasad konstytucyjnych, na które powołuje się skarżący. Nadto skutkiem przyjęcia zaproponowanej przez skarżącego wykładni omawianych przepisów byłoby niczym nieuzasadnione tworzenie pozaustawowych norm w drodze wykładni prawa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym w pływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w tym także wskazanych w skardze art. 7 i 77 K.p.a.), albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji.