II SA/Wa 705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji J. S. w dniu [...] lutego 2017 r., w formie elektronicznej, skierował do Szefa Biura Ochrony Rządu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez "podanie czy istnieje dokument ewentualnie instrukcja lub pragmatyka, z którego lub której wynika procedura poruszania się kolumny chronionej przez Biuro Ochrony Rządu, a jeżeli tak to proszę o przesłanie mi skanu takiego dokumentu, instrukcji lub też pragmatyki". Szef Biura Ochrony Rządu (zwany dalej organem pierwszej instancji), na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) w zw. z art. 104 i art. 107 K.p.a., w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej w jego wniosku informacji publicznej z uwagi na "opatrzenie wymienionych dokumentów klauzulą tajności...". J. S. w dniu [...] lutego 2017 r., w formie elektronicznej, złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, odwołanie od powyżej określonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem odwoławczym), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego, w której stwierdził, że jest ona błędna i nie wynika z żadnej podstawy prawnej, a z jej uzasadnienia wynika jedynie, że żądane informacje są objęte "klauzulą tajności". Skarżący podniósł ponadto, że jego odwołanie zostało rozpatrzone, pomimo braku podstaw formalnych oraz przed rozpatrzeniem zawartego w odwołaniu wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że decyzja organu pierwszej instancji nie została prawidłowo doręczona skarżącemu, gdyż nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, ale to uchybienie nie spowodowało dla niego negatywnych skutków. Fakt, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które również nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufania ePUAP, w ocenie organu odwoławczego nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.) w zakresie udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zupełnie inaczej przestawia się jednakże sytuacja w przypadku wnoszenia odwołania od decyzji wydawanej w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że do odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 63 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 1). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Mechanizmy, o których mowa w art. 20a ust. 1 tej ustawy, to: 2) profil zaufany ePUAP, czyli zestaw informacji identyfikujących i opisujących podmiot lub osobę będącą użytkownikiem konta na ePUAP, który został w wiarygodny sposób potwierdzony przez organ podmiotu określonego w art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 3) kwalifikowany certyfikat podpisu elektronicznego. Z kolei zgodnie z art. 20a ust. 2 ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych, może umożliwiać użytkownikom identyfikację w tym systemie przez zastosowanie innych technologii, chyba że przepisy odrębne przewidują obowiązek dokonania czynności w siedzibie podmiotu publicznego. Pełne wykorzystywanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej, będącej systemem zarządzanym przez ministra właściwego do praw informatyzacji, wymaga posiadania jednego z narzędzi służących do potwierdzania swojej tożsamości, umożliwienia identyfikacji nadawcy przez drugą stronę - system teleinformatyczny. Nie ma znaczenia, czy tą osobą jest pracownik podmiotu publicznego identyfikujący osobę fizyczną - interesanta, czy interesant identyfikujący pracownika administracji. Istotne jest tylko, w jaki sposób zostanie dokonany proces identyfikacji i uwierzytelnienia (upewnienie się drugiej strony, że ma do czynienia z tą osobą, za którą druga strona się podaje). Zasadniczo można użyć jednej z dwóch metod uwierzytelnienia się: za pomocą kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego lub za pomocą profilu zaufanego ePUAP. Odwołanie od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. wniesione przez skarżącego drogą elektroniczną nie spełnia wymogu z art. 63 § 2 pkt 1 K.p.a., ponieważ nie zawiera własnoręcznego podpisu. Z akt sprawy nie wynika również, aby odwołanie to zostało uwierzytelnione przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego czy też profilu zaufanego ePUAP. Co więcej, z akt sprawy nie wynika także, aby organ odwoławczy wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Brak podpisu stanowi bowiem brak formalny, który może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a. . Rozpoznanie odwołania niepodpisanego przez stronę, stanowi przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck. 2005, 7 wydanie, s. 733). Decyzja wydana w związku z odwołaniem, które nie zostało podpisane narusza art. 63 § 3 K.p.a. i naruszenie to jest rażące. Nadto za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi w zakresie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż niewłaściwe doręczenie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek błędnego działania organu pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy rozpatrzył przedmiotowe odwołanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została skutecznie doręczona skarżącemu, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. Decyzję pierwszoinstancyjną przesłano bowiem skarżącemu na podany przez niego adres zwykłej poczty elektronicznej, bez pośrednictwa profilu zaufanego ePUAP. Nadto, decyzja ta nie zawierała kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego. Nie może ulegać najmniejszych wątpliwości, iż decyzja niedoręczona stronie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które mogą zaistnieć dopiero z chwila owego skutecznego doręczenia czy ogłoszenia. Zwrócić przy tym wypada uwagę na to, że do momentu podpisania mamy do czynienia wyłącznie z projektem decyzji. Podpisanie, przy założeniu, że co najmniej pozostałe konstytutywne elementy ów projekt zawierał, powoduje przekształcenie projektu decyzji w decyzję, ale taką, która nie wywołuje jeszcze żadnych skutków prawnych, a więc decyzja może być jeszcze w dowolny sposób zmieniona. Skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie, których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie, którego nie stwierdza się nieważności decyzji. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji został skutecznie doręczona skarżącemu, to bieg terminu do wniesienia odwołania rozpocząłby bieg dopiero po doręczeniu skarżącemu rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji (zgodnie z treścią art. 111 § 2 K.p.a.). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Będąc zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd nie miał możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego kosztów postępowania, gdyż na mocy postanowienia Sądu z dnia 7 czerwca 2017 r. został on zwolniony z ich uiszczania.