II SA/Wa 708/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z poźn. zm.), dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS, odmówił przyznania M. K. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawcy, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W toku postępowania ustalono, że M. K. w wieku 23 lat stał się całkowicie niezdolny do pracy. Na przestrzeni 26 lat życia, zamiast 3 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił tylko 11 miesięcy, 25 dni okresów składkowych oraz 3 miesiące, 29 dni okresów nieskładkowych. Przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Wskazał, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zatem, aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż w latach 2010-2014, 2014-2016 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podniósł, że wykonywanie prac bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego nie jest szczególną okolicznością, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca pozostaje w zatrudnieniu, a to wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe zastosowanie i błąd w ustaleniach faktycznych. Z tych względów trudno dokonać oceny podstaw do odmowy przyznania renty specjalnej, ponieważ zaskarżona decyzja uzasadnienia w tym zakresie nie zawiera. Zdaniem wnoszącego skargę, wywody organu znajdujące się w krótkim uzasadnieniu, są bezprzedmiotowe, albowiem faktem niekwestionowanym przez skarżącego jest, że nie nabył on prawa do renty na zasadach ogólnych, co więcej po otrzymaniu decyzji ZUS o odmowie takiego świadczenia nie złożył od niej odwołania, tym samym ją zaakceptował. Wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku i w tym zakresie powinien wypowiedzieć się Prezes ZUS, a nie powtarzać argumentów przemawiających za odmową przyznania renty na zasadach ogólnych. Wnoszący skargę jest osobą całkowicie, trwale niezdolną do pracy, samodzielnej egzystencji, bez możliwości kontaktu. Leży w łóżku podłączony do aparatury podtrzymującej życie (oddychanie, żywienie, odsysanie). Jest rzeczą oczywistą, że od chwili wypadku nie pracuje i nigdy nie będzie pracował. Przy czym jego stosunek pracy zakończył się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze wyjaśnił, że organ nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Podobnie trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania przez nią poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył. Wbrew przekonaniu skarżącego fakt, że jest obecnie - niezaprzeczalnie - całkowicie niezdolny do pracy i pozbawiony prawa do świadczeń w trybie zwykłym nie daje mu automatycznie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Organ stwierdził, że żadne okoliczności o charakterze szczególnym i niezawinionym przez zainteresowanego nie zostały ujawnione ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani też nie pojawiły się na etapie skargi - argumentem bowiem za jej przyznaniem - w ocenie wnioskodawcy - ma być właśnie jego obecna sytuacja związana z jego stanem zdrowia. Nie wskazano natomiast na żadne przyczyny o charakterze niezależnym od zainteresowanego, dla jakich nie wykazał on odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego dla osoby w jego wieku. Nie ma takiego, szczególnego charakteru podejmowanie pracy bez ubezpieczenia, nawet, jeśli osoba decydująca się na taką formę zatrudnienia jest bardzo młoda i nie przewiduje, by zaistniały okoliczności, które pozbawią ją zdolności do zarobkowania i samodzielnej egzystencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes ZUS nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z poźn. zm.), dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem podejmując decyzję organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że w dniu wypadku, [...] września 2016 r, tj. w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy 23 letni (ur. [...] września 1992 r.) wówczas skarżący pozostawał w ubezpieczeniu. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ oceniona przy badaniu spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Okoliczność, że wypadek jakiemu uległ skarżący był nagłym zdarzeniem, a co za tym idzie całkowita niezdolność do pracy powstała u niego w trakcie ubezpieczenia może stanowić – w ocenie Sądu - okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Można bowiem założyć, że gdyby nie uległ w tej dacie wypadkowi i nie stał się całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji, nadal wykonywałaby pracę i miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Rozpatrując ponownie wniosek M. K. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wyjaśnić wskazane okoliczności, jak również poddać wnikliwiej analizie przebieg zatrudnienia skarżącego i jego aktywność w poszukiwaniu pracy podlegającej ubezpieczeniu oraz zbadać przyczyny ograniczające tę aktywność i wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.