II SA/Wa 709/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2008 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza na rzecz K. R. od Prezesa Rady Ministrów kwotę 1545,00 zł (jeden tysiąc pięćset czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Rady Ministrów, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] maja 2008 r. wydano decyzję orzekającą o zwrocie przez ww. kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w kwocie 42909,60 zł. Od decyzji K. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie decyzji i o umorzenie postępowania. Zarzucił, iż nie wiadomo, w toku jakiego postępowania organ wydał decyzję, co ustalił i w jaki sposób zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, ponadto zakwestionował wysokość kosztów kształcenia podlegających zwrotowi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powołał § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 ze zm.) i wskazał, że przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej i uzyskał informację, że koszty kształcenia K. R. zostały wyliczone według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zostały zestawione tabelarycznie w poszczególnych miesiącach 2001 i 2002 r. oraz wskazał, że do kwoty netto stypendium należy doliczyć składniki na ubezpieczenie społeczne, więc kwota brutto wynosi 21454,80 zł, z czego na okres wrzesień – grudzień 2001 r. przypada kwota stypendium 8892 zł, zaś na okres styczeń – lipiec 2002 r. kwota 12562,80 zł. Powołał następnie, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia – w przypadku skreślenia słuchacza z listy słuchaczy po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia z przyczyn innych niż określone w § 12, koszty kształcenia podlegają zwrotowi w podwójnej wysokości należnego słuchaczowi za okres jego kształcenia w KSAP stypendium, wysokość należności podlegającej zwrotowi przez K. R. wynosi 42909,60 zł. Odnośnie podniesionego zarzutu przedawnienia organ wskazał na art. 118 kc i wynikający z niego 10 letni termin przedawnienia, wywodząc, że roszczenie to się nie przedawniło. Podkreślił, że brak udziału strony w postępowaniu I instancji, nie wpłynął na prawdziwość ustaleń organu i zgodności decyzji z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której K. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi, wskazał w szczególności na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 750 w zw. z art. 751 kc, poprzez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że należność dotycząca zwrotu pobranego stypendium przedawnia się z upływem lat 10 w myśl art. 118 kc. Zdaniem skarżącego, charakter stosunku prawnego, jaki łączył go z KSAP, należy zakwalifikować do umów o świadczenie usług. Do umów tych jeżeli nie są uregulowane innymi przepisami należy stosować odpowiednio przepisy o zleceniu, i dlatego roszczenie o zwrot stypendium należy zaliczyć do roszczenia z tytułu nauki przysługującego osobom trudniącym się zawodowo takimi czynnościami albo osobom utrzymującym zakłady na ten cel przeznaczone (art. 751 pkt 2 kc). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto nie zgodził się ze skarżącym, że roszczenie o zwrot stypendium można zakwalifikować do roszczeń z umów o świadczenie usług, ponieważ wynika ono ze zobowiązania stypendialnego. Podkreślił, że w niniejszej sprawie obowiązek wypłaty oraz zwrotu stypendium nie wynika z umowy ale z ustawy i aktów wykonawczych. W takiej sytuacji, odnośnie terminów przedawnienia, ma zastosowanie art. 118 kc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, iż nie budzi obecnie w orzecznictwie żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z ww. aktami prawnymi. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy. Prezentowane wyżej stanowisko zostało także podzielone przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie znajduje się w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa przez administrację publiczną. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym i że przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie (L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). Zaprezentowana powyżej argumentacja w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnia twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej. W przedmiotowej sprawie Sąd odstąpił od dokonania samodzielnej kontroli konstytucyjności przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie sygnatura akt I SA/Wa 1849/09, zawiesił postępowanie sądowe i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, czy § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt P 15/10, orzekł że : 1. artykuł 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz 266 i nr 104, poz. 450, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 z 1997 r. Nr 28 poz. 153, z 1999 r. Nr 49, poz. 483 oraz z 2000 r. Nr 120 poz. 1268) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, 2. § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 z 2003 r. Nr 143, poz. 1390 oraz z 2006 r. Nr 179, poz. 1322) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ewentualne uznanie niezgodności z Konstytucją § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przez WSA o zasadności skargi. Wątpliwości może natomiast wywoływać kwestia spełnienia przesłanki funkcjonalnej przez kwestionowany art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP, który zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego nie może być samo w sobie podstawą orzeczenia sądowego, niemniej jednak jego poprawność (lub wadliwość) konstytucyjna może w pewnych sytuacjach mieć znaczenie dla sądu orzekającego w konkretnej sprawie (wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008 poz 82). Uznanie niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej powoduje "konsekwencje", także w stosunku do ściśle powiązanego z nią rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające "punktu zaczepienia" w ustawie. Ewentualne uznanie niezgodności z Konstytucją § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, na tle której WSA dostrzegł wątpliwość konstytucyjną. Jednakże, również ewentualne orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP zawierającego upoważnienie ustawowe ma znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, skoro spowoduje odpadnięcie podstawy obowiązywania wskazanego przepisu rozporządzenia. Dalej Trybunał wskazał, że zarówno art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, przepisy te nie wskazują kierunków rozwiązań, kryteriów czy celów którymi powinien kierować się Prezes Rady Ministrów, regulując wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia a także sytuacje w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części. Brak określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia powoduje niezgodność z Konstytucją kwestionowanego przepisu ustawy o KSAP, z uwagi na pominięcie konstytucyjnie wymaganego elementu w treści upoważnienia ustawowego i z tych względów art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, że utrata mocy obowiązującej przepisu ustawowego, który został uznany za niezgodny z Konstytucją zawierającego upoważnienie do wydania rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na jego podstawie. Stwierdził, że w niniejszej sprawie orzeczenie o niekonstytucyjności upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP powoduje zatem także niezgodność zaskarżonego § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przewidziany w kwestionowanym przepisie rozporządzenia z 1999 r. mechanizm, zgodnie z którym osoba skreślona z listy słuchaczy KSAP po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia jest zobowiązana do zwrotu kosztów kształcenia odpowiadających podwójnej wysokości należnego słuchaczowi stypendium, nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych, nie jest bowiem niezbędne, aby sposób określenia części kosztów kształcenia, która miałaby podlegać zwrotowi, był wyznaczony przez odniesienie do składników tych kosztów, określonych w § 7 i § 9 rozporządzenia z 1999 r. Wymagane jest jedynie to, aby kwota podwójnej wysokości stypendium podlegająca obowiązkowi zwrotu, stanowiła rzeczywiście część kosztów kształcenia czyli nie przekraczała pełnych kosztów kształcenia słuchacza w żadnym przypadku. Wobec rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu należało uchylić zaskarżoną decyzję, która została wydana w oparciu o art. 7 ustawy o Krajowej Szkole Administracji Publicznej oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zasądzając zwrot kosztów kształcenia uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.