II SA/Wa 712/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa oraz art. 97 ust. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w O., dotyczącej odmowy przyznania stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, co następuje: Komendant Miejski Policji w O. decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmówił przyznania policjantowi A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zainteresowany wnioskiem z dnia 30 marca 2010 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ wszczął stosowne postępowanie w niniejszej sprawie i ustalił, iż podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] stanowiły przepisy rozdziału 8 "Mieszkania dla funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a w szczególności art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 92 ust. 1 oraz obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). W myśl § 5 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, który utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego m. in. przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Zapisy te stanowiły materialnoprawną podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania A. P. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w O. mógł zatem odmówić przyznania świadczenia albowiem, jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], policjant wcześniej zrzekł się prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego przy ul. [...] w O., otrzymanego na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...], wydanej przez Zastępcę Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Zaznaczyć także należy, iż ww. lokal skarżący dobrowolnie przekazał do dyspozycji organu policyjnego i przeprowadził się wraz z żoną i dzieckiem do teściów, zajmujących dom w K. przy ul. [...], celem polepszenia warunków mieszkaniowych, bowiem żona skarżącego nabyła prawa w drodze spadkobrania udziału w niniejszej nieruchomości. Organ mógł zatem w taki sposób interpretować przepis wskazanego wyżej § 5 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Organ zaznaczył, że zarzuty skarżącego dotyczą innej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie przyznania stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie złożonego przez zainteresowanego wniosku z dnia 27 lutego 2008 r. – od 28 lutego 2005 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Zatem dotyczą spraw, które zostały podnoszone po dacie wydania decyzji objętej wnioskiem z dnia 30 marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności. W ocenie organu nie można podzielić stanowiska, iż z dniem ustania związku małżeńskiego skarżącego, tj. z dniem [...] marca 1992 r., ustała przyczyna utraty przez A. P. prawa do lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 1987 r. Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych i tym samym utraty prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji badana decyzja Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] nie została dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1, pkt 2 i 3 kpa, tj. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszenia prawa, gdyż przesłanki nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone w § 1 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą mieć odniesienia do policjanta w służbie stałej, który utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego m. in. przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. W szczególności decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy: dotyczy sprawy z zakresu stosunków cywilnoprawnych, dotyczy spraw nie objętych w ogóle regulacją administracyjno – prawną, wydana została w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania danej czynności w formie decyzji, natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ nie podzielił także zarzutu policjanta, iż wprowadzona do obrotu prawnego decyzja z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Wojewódzkiego w O. z dnia [...] listopada 2010 r., względnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji. W zarzutach wskazywał na: ▪ naruszenie przez wyżej wskazane organy art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie braku przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] marca 2000 r. nr [...]; ▪ naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oparcie decyzji na ustaleniach sprzecznych z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. dokonanymi w prawomocnym wyroku z dnia z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SA/OP 18/09; ▪ naruszenie art. 7 i art. 12 § 1 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej wnikliwego rozważenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m. in. na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw (por. B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowo- administracyjne, Warszawa 1998, wydanie V, str. 278). Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest władny natomiast rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Nadto instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić kolejnej instancji kontroli decyzji, albowiem naruszono by wówczas zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Podkreślić tu także należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, z uwagi na rażące naruszenie przepisu prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) nie może nastąpić, gdy naruszenie to wynika z innej wykładni albo innej interpretacji danego przepisu. "W grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37:). Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia"; (podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"; por. też wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo – co zdarza się częściej – inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą"; czy wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa – por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010. Wskazując na powyższe podstawowe zasady rządzące instytucją stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w żaden sposób nie można podzielić zasadności zarzutu skargi. Skarżący formułując zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez wadliwe jego zastosowanie w decyzji z dnia [...] marca 2000 r., wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w O. abstrahuje od powyższych zasad. Organy obu instancji w sposób prawidłowy wykazały na jakim przepisie prawa została wydana decyzja z dnia [...] marca 2000 r. Wykazały też na przesłanki faktyczne, które w ocenie Komendanta Miejskiego Policji w O. stanowiły przyczyny zastosowania wobec skarżącego przepisu § 5 ust. 2 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). Można tu dyskutować, czy absolutnie każde zrzeczenie się przez policjanta prawa do lokalu powinno skutkować odmową przyznania prawa do żądanego przez niego równoważnika pieniężnego zwłaszcza, iż obecnie organy Policji okoliczności te interpretują z korzyścią dla skarżącego o czym świadczą decyzje dotyczące prawa do równoważnika za brak lokalu za ostatnie lata, jednakże dyskusja taka staje się jałowa, gdy zważy się na wyżej wskazane zasady rządzące instytucją stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślić tu należy, iż dokonana przez Komendanta Miejskiego Policji w O. w decyzji z dnia [...] marca 2000 r. interpretacja przepisu § 5 ust. 2 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, nie może stanowić przesłanki stanowiącej o stwierdzeniu nieważności decyzji na zasadnie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, albowiem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy naruszenie prawa tkwiące w tej decyzji wynika z innej wykładni albo innej interpretacji danego przepisu. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazuje na treść uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. dotyczącego jego spraw, ale w aspekcie kontroli w trybie zwykłym obecnych decyzji w części odmawiającej przyznania równoważnika, wskazując tu na naruszenie przez organ art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest chybiony. Ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. nie mogą być zastosowane jako wiążące wytyczne do rozpoznawania przez organ niniejszej sprawy. Przeszkoda ta wynika z dwóch względów. Po pierwsze Sąd ten nie kontrolował wprost decyzji z dnia [...] marca 2000 r., po drugie jego ustalenia dotyczą innego okresu oraz trybu zwykłego zaskarżenia decyzji i nadto nie trybu nadzwyczajnego, jakim jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych też względów również dalsze zarzuty skargi (naruszenie art. 7 i art. 12 § 1 kpa) są chybione. Skarżący wskazuje tu na okoliczności zrzeczenia się prawa do lokalu oraz na fakt, iż zrzeczenie to związane było majątkowymi prawami jego ówczesnej żony i nie powinno rodzić skutków po ustaniu małżeństwa. Okoliczności te byłyby istotne do rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym i mogły być przez zainteresowanego policjanta podnoszone w trybie odwołania od decyzji organu I instancji, względnie w trybie skargi do sądu administracyjnego od decyzji organu II instancji. Skarżący od decyzji z dnia [...] marca 2000 r. nie odwoływał się. Z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i bardzo ograniczony charakter przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności, wskazane wyżej okoliczności nie mogą stanowić przesłanek poddanych badaniu w trybie nieważnościowym, albowiem nie mieszczą się w przesłankach wyszczególnionych w art. 156 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organu obu instancji przy podejmowaniu objętych niniejszą skargą decyzji, które to naruszenia mogłyby skutkować uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności tych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.