II SA/Wa 716/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o nr. jw., odmawiającą przyznania Z. D. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: ─ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, ─ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, ─ nie może podjąć pracy ze względu na wiek, ─ nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność zaś, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Ponadto okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, na które nie miała ona wpływu. Prezes Zakładu podkreślił, że ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] kwietnia 1994 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy została orzeczona do dnia [...] kwietnia 2006 r., tj. po upływie prawie 12 lat od ustania ubezpieczenia. Odnosząc się do argumentacji zainteresowanego, iż wcześniejsza choroba uniemożliwiła mu kontynuację zatrudnienia, organ stwierdził, że samo wystąpienie schorzenia nie stanowi wystarczającego kryterium orzekania o uprawnieniach danej osoby do wykonywania pracy zarobkowej, lecz konieczne są dowody na wskazanie tegoż momentu. Ponadto samo istnienie choroby nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Prezes ZUS podniósł również, że samo bezrobocie nie jest traktowane jako okoliczność szczególna, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto, w ocenie organu, jedynie trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ma ono charakter ubezpieczeniowy, a nie socjalny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. D. nie zgodził się z argumentacją organu. Zarzucił organowi zaniżenie stażu ubezpieczeniowego, nieuwzględnienie aktywności w poszukiwaniu pracy, błędy orzecznicze lekarzy orzeczników ZUS oraz pogarszający się stan zdrowia. Wyjaśnił przy tym, że brak udokumentowania opłacania składek w okresie od marca 1991 r. do października 1993 r. wynika z kradzieży dokumentów wskutek włamania do samochodu. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia Konstytucji RP oraz przepisów Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 81 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest również regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przestrzegał wskazanych reguł postępowania, a jego rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego, określonych przepisem art. 83. ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności trafne jest kluczowe dla wydanego rozstrzygnięcia sprawy przyjęcie braku szczególnych okoliczności, wskutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych bowiem, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie obiektywnie zaistniałe zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemości przezwyciężenia ich skutków. Innymi słowy to zdarzenie bądź trwały stan są przeszkodami tej natury, iż pomimo dołożenia przez zainteresowanego należytej staranności i wysiłku, nie jest on w stanie tych przeszkód pokonać. W niniejszej sprawie za szczególną okoliczność można uznać stan zdrowia skarżącego w okresie od [...] grudnia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r., kiedy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS orzeczono wobec niego częściową niezdolność do pracy. Niewątpliwie orzeczona częściowa niezdolność do pracy utrudniła skarżącemu podjęcie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Należy jednakże zauważyć, iż w pozostałym okresie, tj. od ostatnio udokumentowanego ubezpieczenia w 1994 r. do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy z dniem [...] kwietnia 2006 r. – z wyłączeniem wyżej wskazanego okresu – Z. D. był zdolny do pracy. Zatem stan jego zdrowia nie stanowił przyczyny braku ubezpieczenia. Z kolei podnoszonego przez skarżącego bezrobocia w jego miejscu zamieszkania, także nie można uznać za usprawiedliwienie bezczynności zawodowej, kwalifikowanego jako okoliczność szczególna. Bezrobocie co do zasady, zgodnie z orzecznictwem, nie jest uznawane za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Tylko wyjątkowo można je potraktować jako taką okoliczność w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności kiedy zainteresowany wykazał aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia. Natomiast Z. D. jak wynika z akt sprawy udokumentował fakt aktywnego poszukiwania pracy jedynie w marcu i kwietnia 1999 r. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, a dotyczących zbyt krótkiego stażu ubezpieczeniowego poprzez niezaliczenie prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1991-1983, który przyjął organ, należy stwierdzić, iż okoliczność ta nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Dla orzekania bowiem w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, to nie długość stażu ubezpieczeniowego ma najbardziej istotne znaczenie, lecz przyczyny jego braku, które można usprawiedliwić okolicznościami szczególnymi. Również zarzut błędnych ustaleń orzeczniczych dotyczących daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie jest trafny. Jak wynika bowiem z akt postępowania, skarżący skorzystał z trybu odwoławczego od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, a komisja lekarska podtrzymała jego ustalenia odnośnie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowią dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Powyższe oznacza, iż organ jest związany wydanym na potrzeby danego postępowania o przyznanie świadczenia, orzeczeniem lekarskim, dotyczy to również sądu kontrolującego decyzję Prezesa ZUS w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.