II SA/Wa 718/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant referent Joanna Mazur, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) w zw. z art. 459 pkt 1, art. 460 ust. 1 i 5 w zw. z art. 458 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] przyznającej S. S. prawo do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w wysokości 100.272 zł za okres od 1 lutego 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że na podstawie rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] (pkt 6) por. S. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2024 r. wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Następnie w dniu [...] lutego 2024 r. do wojskowego organu emerytalnego w K. wpłynął wniosek strony o wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, przysługującego przez okres jednego roku z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2024 r. ustalił wnioskodawcy prawo do ww. świadczenia pieniężnego. Przy ustalaniu jego wysokości organ zastosował przepis art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, który stanowi, że w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza wyższego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia - do podstawy wymiaru tego świadczenia pieniężnego przyjmuje się uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Decyzja ta z dniem [...] kwietnia 2024 r. stała się ostateczna. S. S. w dniu [...] sierpnia 2024 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora WBE w K. z dnia [...] marca 2024 r. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Organ powołał wynikającą z orzecznictwa definicję rażącego naruszenia prawa i zauważył, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia może prowadzić do odmiennych rezultatów. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu prawnego, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, która byłaby podstawą do uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W istocie bowiem zastrzeżenia wnioskodawcy budzi dokonana przez wojskowy organ emerytalny wykładnia art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez nieuzasadnione uznanie, że w przypadku wystąpienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, wojskowy organ emerytalny przy ustalaniu wysokości przysługującego świadczenia pieniężnego, winien przyjąć stawkę uposażenia obowiązującą na poprzednim stanowisku służbowym, z ostatniego dnia zawodowej służby wojskowej pełnionej przez wnioskodawcę. Natomiast Dyrektor WBE w K. w zaskarżonej decyzji do obliczenia przysługującego świadczenia pieniężnego przyjął stawkę uposażenia obowiązującą w ostatnim dniu pełnienia służby przez wnioskodawcę na poprzednim stanowisku służbowym. Organ uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zestawienie treści przepisów ustawy o obronie Ojczyzny, w szczególności art. 459 pkt 1, art. 460 i art. 461, ze stanem faktycznym sprawy prowadzi do wniosku, że dokonana przez WBE w K. wykładnia tych przepisów jest prawidłowa. Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły również inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.  S. S. złożył na decyzję z dnia [...] marca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2024 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że prawidłowa wykładnia art. 461 w zw. z art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny prowadziłaby do jednoznacznego wniosku, że organ I instancji zastosował te przepisy w sposób rażąco niezgodny z prawem; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3. rażące naruszenie art. 461 w zw. z art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez wadliwą wykładnię pojęcia "uposażenia należnego żołnierzowi w ostatnim dniu pełnienia służby na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym" i przyjęcie, że jest to świadczenie należne według stawek obowiązujących w okresie zajmowania poprzedniego stanowiska, a nie według stawek z dnia zwolnienia ze służby, co jest sprzeczne z zasadami wykładni literalnej i celowościowej tych przepisów; 4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie przez Sąd na podstawie art 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęta przez organ wykładnia art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny prowadzi do rażącego naruszenia zarówno przepisów ustawy o obronie Ojczyzny, jak i zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Jego zdaniem, w sprawie – wbrew stanowisku Ministra – doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z orzecznictwa, wypłata wnioskowanego świadczenia winna być dokonywana według wynagrodzenia zasadniczego przysługującego na poprzednim stanowisku zgodnie z aktualną na dzień wypłaty świadczenia siatką uposażeń, a nie zgodnie z nieobowiązującą stawką, jaką żołnierz otrzymywał uprzednio. Zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa przez Wojskowe Biuro Emerytalne w K. doprowadziło do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i demokratycznego państwa prawa. Bowiem zgodnie z prawidłowo zastosowaną normą prawną, tj. art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, wnioskującemu przysługuje prawo do świadczenia wskazanego w art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny w wysokości wynikającej z grupy uposażenia, a tym samym powiązanej z nią kwoty bazowej ustalanej na ostatni dzień pełnienia służby, a nie jak błędnie i wbrew dyspozycji przepisu wskazał organ na ostatni dzień pracy na poprzednim stanowisku służbowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Obrony Narodowej odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2024 r. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie nie jest zatem decyzja wydawana w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzwyczajnym z wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2445/19, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2024 r. nie jest zatem w tej sprawie, jak zdaje się twierdzić skarżący, "decyzją I instancji", bowiem z uwagi na niewniesienie przez strony odwołania od tej decyzji stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie każde naruszenie prawa przy wydaniu decyzji stanowić będzie zatem podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a jedynie takie naruszenie, które określić można jako rażące. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18). Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 803/17). W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2024 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, a także nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] marca 2024 r. był art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, który stanowi, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 458, przysługuje m.in. przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Co istotne i co stanowi oś sporu w niniejszej sprawie, w myśl art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza zawodowego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia podstawę wymiaru należności, o których mowa w art. 458 oraz art. 459 pkt 1 i 2, ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie było sporne między stronami, że skarżący złożył wypowiedzenie w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia wyższego stanowiska służbowego. Przywołany przepis art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny miał więc wobec niego zastosowanie. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie twierdził, że wojskowy organ emerytalny nie był zobowiązany do uwzględnienia omawianej regulacji przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu świadczenia. Skarżący kwestionuje natomiast dokonaną przez WBE w K. wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku". Zdaniem skarżącego, organ winien uwzględnić wysokość uposażenia w kwocie, jaka przysługiwałaby żołnierzowi na tym stanowisku w dniu zwolnienia ze służby, natomiast organ emerytalny uznał, że uposażenie należne to uposażenie faktycznie otrzymywane przez żołnierza przed objęciem wyższego stanowiska służbowego. W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym, że sądy administracyjne wielokrotnie w swoich orzeczeniach (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1838/24 oraz z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1292/24 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3986/21) jako prawidłową uznawały wykładnię omawianego przepisu przyjmowaną w niniejszej sprawie przez skarżącego. Jednak, co wymaga odnotowania, sądy administracyjne zajmowały również odmienne stanowisko co do interpretacji pojęcia "uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym" użytego zarówno w art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, jak i w analogicznym przepisie art. 97a obowiązującej uprzednio ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2549/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 167/25). Powyższe świadczy zatem o tym, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K., przyjmując jeden z możliwych sposobów wykładni art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, nie naruszył tego przepisu w stopniu rażącym. Jak już bowiem wskazano, wada rażącego naruszenia prawa występuje jedynie wówczas, gdy dojdzie do naruszenia przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem, jak wynika chociażby z wyżej powołanych judykatów, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uposażenie należne" było interpretowane przez sądy administracyjne na dwa, całkowicie odmienne, sposoby. Nie sposób zatem uznać, że treść tego przepisu jest jednoznaczna, a jego sformułowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1593/19). Argumentacja skarżącego, oparta m.in. na orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącego pojęcia "uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku" oraz konieczności zastosowania innych dyrektyw wykładni niż jedynie wykładnia językowa (s. 5 skargi) w istocie potwierdza, że spór w tej sprawie koncentruje się na sposobie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny. Okoliczność ta nie świadczy sama w sobie o wydaniu przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. decyzji z dnia [...] marca 2024 r. z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił również stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] marca 2024 r. nie jest obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora WBE w K., jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem skargi. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji