II SA/Wa 720/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego M.M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M., w formie elektronicznej, skierował do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o udostępnienie informacji na temat [...] edycji konkursu o "[...]" w następującym zakresie: 1. listy członków zespołu powołanego do oceny wniosków i wyłonienia kandydatów do stypendium (o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2015 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców), 2. protokołów z posiedzeń, na których przeprowadzono ocenę wniosków i wyłoniono kandydatów rekomendowanych do stypendiów, o których mowa w § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, 3. listy wniosków rekomendowanych do przyznania stypendiów wraz z wysokością punktów przyznanych kandydatom na podstawie powyżej określonego przepisu, 4. zawartości wniosków złożonych przez kandydatów i rekomendowanych do przyznania stypendiów, o których mowa w § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia wraz z załącznikami. Wnioskodawca wyraził chęć zapoznania się z żądanymi informacjami w siedzibie organu i umożliwienie mu sporządzenia lub otrzymania fotokopii wybranych dokumentów. W przypadku braku takiej możliwości poprosił o przesłanie fotokopii dokumentów na wskazany przez niego adres. Organ w piśmie z dnia z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że lista określona w pkt 1 jego wniosku jest podana do publicznej wiadomości na jego stronie internetowej. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany o przedłużenie terminu odpowiedzi na jego wniosek w zakresie pozostałych punktów. Następnie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620, z późn. zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 2, 3 i 4, w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2015 r. o zasadach finansowania nauki. Zgodnie z art. 28a tej ustawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest dysponentem środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa, a działając na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zobligowany jest do zastosowania normy przewidzianej w art. 15 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w dalszej konsekwencji skutkuje ograniczeniem dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji zawarł informację, że wnioskodawcy zostaną przekazane zanonimizowane skany protokołów z posiedzeń Zespołu, jednakże bez list rankingowych, będących załącznikami do protokołów. M. M., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że przedmiotem jego wniosku była informacja publiczna o rozstrzygnięciu [...] edycji konkursu o "[...]", którego realizacja nie została jeszcze rozpoczęta, zatem nie może odnosić do niego art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 104 K.p.a., w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ w uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej i stwierdził, że konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej stypendiów, których realizacja nie została jeszcze rozpoczęta (wnioski rekomendowane do finansowania przez zespół) zastosowanie ma art. 15 ust. 1 ustawy o finansowaniu nauki. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. zarzucając, że została wydana przez organ w warunkach naruszenia następujących przepisów: • art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawną do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy, • art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji w niniejszej sprawie, • art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy o zasadach finansowania nauki tudzież ustawy o ochronie danych osobowych są regulacjami, które w sposób odmienny określają zasady i tryb dostępu do informacji, • art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. było udostępnienie informacji objętych zakresem stosowania tego przepisu, • art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zastosowania tego przepis, gdyż w wyniku udostępnienia żądanych informacji nie dojdzie do ujawnienia informacji mających jakąkolwiek wartość gospodarczą. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko faktyczne i prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie w niej określonym. Poza sporem pozostaje, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego - organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Niewątpliwie również żądanie dotyczy informacji publicznej, a spór dotyczy zasadności odmowy udostępnienia żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy została więc wprost wskazana jako dobro chronione, stanowiące przeszkodę w udostępnieniu informacji publicznej. Przepis zaś art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620, z późn. zm.) przesądza, że wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zaznaczyć przy tym należy, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" i "tajemnica przedsiębiorcy" w zasadzie pokrywają się, choć to właśnie tajemnica przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach rozumiana szerzej. Pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Rację ma organ twierdząc, że z woli ustawodawcy, w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy przesłanki cytowanego przepisu art. 11 ust. 4 zostały spełnione. Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i, co istotne, bez ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu w/w dokumentów. Jedynym zaś podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, jest ten, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (art. 15 ust. 2). Stwierdzić więc należy, że wymienione dokumenty, ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa, choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia ani etap procedury konkursowej, ani status podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji, ani wreszcie upływ czasu. Spór w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że w powołanym przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki nie zostały wymieniony jako tajemnica przedsiębiorstwa dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący. Skarżący domagał się udostępnienia określonych precyzyjnie we wniosku informacji publicznej w taki sposób i w takiej formie w nim określonych, który obejmuje nie tylko postać ale i formę dokumentu. Właśnie zaś o treści dokumentów chodzi w art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Ze względu na treść, a nie formę "recenzje, umowy czy raporty" objęte zostały ochroną specjalną. Nadanie ww. dokumentom statusu tajemnicy przedsiębiorcy musiało wynikać z przyjętego założenia, że ich zawartość merytoryczna odpowiada wartościom o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rozwiązanie to stanowi wynik ważenia interesów podmiotów składających wnioski i interesów osób trzecich (w tym także innych wnioskodawców). Pozbawienie tych ostatnich dostępu do treści dokumentów nie oznacza niemożności poddawania kontroli wydatkowania środków publicznych na naukę. Ustawodawca zdecydował jedynie, że nie może się to odbywać poprzez dostęp osób trzecich do wskazanych informacji. To, czy istnieją i są wykorzystywane inne mechanizmy kontroli jest zupełnie innym, niemieszczącym się w granicach rozpatrywanej sprawy, problemem. Wbrew stanowisku organu Sąd ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wystarczającego uzasadnienia, aby można było odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Przy czym organ nie wyjaśnił że żądane informacje można było zaliczyć do informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, do których odwołuje się ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 11 ust. 4) w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Poza stosowną kwalifikacją informacji to nadanie takiej klauzuli jest decydujące dla stwierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z "tajemnicą przedsiębiorstwa". W tej sprawie jednak nie wykazano aby w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej taka tajemnica funkcjonowała w zawnioskowanym przez skarżącego zakresie. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie przepis, który w ocenie organu stanowił podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej Z tej też przyczyny na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia argumentacja przedstawiona w skardze, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest pełne, w szczególności w zakresie uzasadnienia prawnego. Sprawa ta bowiem wymagała wykazania przy odmowie udostępnienia informacji publicznej charakteru żądanych informacji, czego, wbrew stanowisku, organ nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co z kolei uprawniało do oceny, że samo lakoniczne powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest wystarczające. Pomimo, że skarżący w skardze nie podniósł zarzutu, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., to w ocenie Sądu w tego rodzaju sprawach z uwagi na ich materię uzasadnienie decyzji odgrywa istotną rolę, która pozwala na ocenę prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Brak uzasadnienia spełniającego takie wymagania czyni decyzję wadliwą, bo uniemożliwiającą poddania jej kontroli pod względem legalności przez sąd administracyjny. To organ ma bowiem dokładnie wykazać z jakich względów nie mogło dojść do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu to naruszenie stanowi naruszenie zasad postępowania tj. przekonywania (art. 11 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Są to oczywiście bardziej aksjologiczne motywy argumentowania, ale jednak istotne w sytuacji, gdy sprawa dotyczy informacji związanych z zaangażowaniem środków publicznych, a więc pochodzących od ogółu obywateli Państwa. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania Sądu, a w szczególności, o ile podtrzyma swoje stanowisko, w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, że żądane przez skarżącego informacje korzystają z ochrony przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji poprzedzającej, jest niespójne, lakoniczne i zawierające informacje, które nie korespondują z treścią rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie nie może budzić bowiem żadnych wątpliwości. Ten warunek nie został spełniony, w szczególności w zakresie informacji, którą organ udostępnia w części, a w części informacje te anonimizuje. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach zasądzono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.