II SA/Wa 724/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spraw.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą przyznania ww. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153 poz. 1227 ze zm.) jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień w trybie zwykłym. Konieczne więc jest zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lud trudnych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ zwrócił uwagę na przerwy w ubezpieczeniu w latach 1969-1974, 1993-1995 i 2000-2010, kiedy to wobec wnioskodawcy nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, która by usprawiedliwiała brak odprowadzania składek na rzecz ubezpieczenia społecznego szczególnymi okolicznościami. Organ stwierdził również, że udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe zainteresowanego wynoszą w sumie 25 lat, 6 miesięcy i 2 dni, jednakże w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy wykazano jedynie 3 miesiące i 19 dni okresów składkowych. Prezes ZUS wskazał , że okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony statusem bezrobotnego formalnie zarejestrowanego w Urzędzie Pracy w latach 1992-1995, 1995-1997, 1999, 1999-2010 , nie stanowi ani okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy, iż od 2000 r. nie pracuje zarobkowo ze względu na zły stan zdrowia , organ podniósł, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoważne z niezdolnością do pracy. W judykaturze utrwalony jest bowiem pogląd, w świetle którego ustalenie początku niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnym przypuszczeniu, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem, ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Organ wskazał ponadto, iż sama trudna sytuacja materialna i bytowa nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. R. podał, że spełnił łącznie wszystkie warunki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że powodem zaprzestania zatrudnienia był jego stan zdrowia, a ponadto miasto, w którym mieszka jest dotknięte wysokim bezrobociem. Skarżący odwołał się również do swojego długiego stażu ubezpieczeniowego oraz do trudnej sytuacji materialnej i bytowej. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2011 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania , tj. art. 39 k.p.a. poprzez nie doręczenie decyzji skarżącemu za pokwitowaniem , co skutkuje nieskutecznością jej doręczenia oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3 k.p.a. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim na długi staż ubezpieczeniowy skarżącego, w związku z czym przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, pw 305), w świetle której renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okresy składkowe i nieskładkowe, wynoszące w sumie dla kobiety 20 lat i dla mężczyzny 25 lat, oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), bez potrzeby wykazania przewidywanego w art. 58 ust. 2 ww. ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ostatnim dziesięcioleciu przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Powołał się również na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których sąd podzielał wykładnię Sądu Najwyższego. Pełnomocnik odniósł się także do wieku skarżącego i wynikających z tego trudności na rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel, ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 w/w ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określającego materialne przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nadto nie uchybił przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego, zatem okoliczność ta nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym przedmiocie istotne są natomiast powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Decydujące znaczenie ma więc ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie nie był spowodowany wystąpieniem szczególnych okoliczności w rozumieniu powołanego przepisu. Za szczególną okoliczność zaś przyjmuje się, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjneogo, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym to zdarzenie bądź trwały stan muszą pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia zwykłego muszą być one obiektywne, zewnętrzne i niezależne od woli wnioskodawcy. Okolicznością szczególną nie jest co do zasady podnoszone przez skarżącego bezrobocie, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Formalna rejestracja w urzędzie pracy świadczy bowiem tylko o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za szczególną okoliczność określoną w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, należałoby wykazać aktywność w poszukiwaniu pracy, sama rejestracja o takiej aktywności nie przesądza. Ponadto wskazywany przez skarżącego wiek, jakkolwiek powodujący mniejszą konkurencyjność na rynku pracy, możliwości uzyskania zatrudnienia nie wyklucza, by można było przyjąć wystąpienie przesłanki szczególnych okoliczności. Nie sposób także uznać, by brak zatrudnienia i wynikające z niego niepłacenie składek na ubezpieczenie społeczne po 2000 r., były wynikiem stanu zdrowia, na którą to okoliczność powołuje się skarżący. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów wskazujących na choćby częściową niezdolność do pracy, uniemożliwiającą bądź też utrudniającą zatrudnienie przed orzeczeniem przez komisję lekarską ZUS z dnia [...] października 2010 r. całkowitej niezdolności do pracy od 29 lipca 2010 r. W tej sytuacji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Również zarzut naruszenia wskazanych przez pełnomocnika przepisów postępowania nie jest trafny. Wbrew bowiem jego twierdzeniom, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 39 k.p.a. przez doręczenie decyzji listem zwykłem, a nie poleconym z potwierdzeniem jej odbioru, co mogłoby skutkować nieskutecznością doręczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu skarżący otrzymał. Ponadto w wyniku takiego trybu doręczenia nie przyniósł ujemnych konsekwencji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 57 w zw. z art.. 58 ust 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS należy wskazać, iż powyższe przepisy mają zastosowanie przy rozstrzyganiu o uprawnieniach do świadczeń w zwykłym trybie, a nie do świadczeń w drodze wyjątku. Jak już stwierdził Sąd na wstępie, materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest wyłącznie przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Stąd też przywołana przez pełnomocnika skarżącego uchwała Sądu Najwyższego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zaś Sąd nie podziela w tym zakresie poglądu zaprezentowanego w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy w związku z §18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).