II SA/Wa 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Anna Mierzejewska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. poinformował J. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych był fakt postawienia mu przez Prokuraturę Rejonową w B. zarzutów dotyczących popełnienia przestępstw z art. 266 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) oraz art. 231 § 2 kk w zbiegu z art. 18 § 2 kk w związku z art. 231 § 2 kk. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. M., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w B. o zawieszenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby do czasu zakończenia postępowania karnego przed Sądem Rejonowym w B., będącego podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., stosując art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 kpa w związku z art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), stwierdził brak podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Zwolnienie ze służby nie jest bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia sądu karnego, gdyż podstawę faktyczną nie stanowi tu skazanie bądź uniewinnienie funkcjonariusza, ale przedłużająca się ponad 12 miesięcy jego nieobecność w służbie. Ustalenia sądu w przedmiocie winy nie mają zatem wpływu na toczące się przed organem celnym postępowanie, bowiem 12-miesięczny okres nieobecności J. M. w służbie upłynął [...] października 2011 r. W skierowanym do Szefa Służby Celnej zażaleniu na ww. postanowienie J. M. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy podstawą zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego, a więc rozstrzygnięcie o jego winie lub niewinności należy traktować jako zagadnienie wstępne, do czasu rozstrzygnięcia którego postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby winno być zawieszone; art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. J. M. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Szef Służby Celnej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia i przytaczając w motywach poprzednio zaprezentowaną argumentację. Ponownie podkreślił, że wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby nie jest uzależnione od określonego etapu postępowania karnego, ani też wydania orzeczenia w sprawie karnej. Przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia J. M. ze służby był bowiem upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i nieustąpienie przyczyn, będących podstawą zawieszenia (art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej). W niniejszej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem postępowania karnego a wydaniem decyzji w sprawie zwolnienia ze służby, dlatego też w zaistniałej sytuacji podniesione w zażaleniu zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ I instancji słusznego interesu strony, nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. M. wyraził krytyczną ocenę stanowiska Szefa Służby Celnej, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie postawił w zażaleniu. Ponadto, zarzucił organowi naruszenie art. 11 oraz art. 15 w związku z art. 124 kpa, poprzez nieustosunkowanie się przez organ odowławczy do wszystkich zarzutów tam podniesionych. Skarżący, wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oragnu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 lipca 2012 r. skarżący złożył do akt sprawy odpis wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. o sygn. akt [...], uniewinniającego go od popełnienia zarzucanych mu czynów oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. o sygn. akt [...], uchylającego środki zapobiegawcze w postaci zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz poręczenia majątkowego w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej J. M. domaga się zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu w sprawie zwolnienia go ze Służby Celnej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, twierdząc, że rozstrzygnięcie, jakie ma zapaść w prowadzonym postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w B., które to postępowanie stało się powodem zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007). Analizując problem zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie, należy mieć na względzie przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich brzmienie pozwala bowiem ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wszak nie każda kwestia rozstrzygana, choćby w równolegle prowadzonym postępowaniu przez inny organ lub sąd, jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powyższego przepisu. Uzależnienie rozpoznania jednej sprawy od drugiej determinowane jest jedynie treścią materialnego prawa administracyjnego, które by mogło zostać przez dany organ zastosowane – jeśli pojawia się taka konieczność – musi być poprzedzone rozstrzygnięciem innego organu lub sądu. Innymi słowy, z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, nie jest możliwe podjęcie decyzji administracyjnej w konkretnym przedmiocie. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Postępowanie prowadzone w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych zostało wszczęte z urzędu w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Stosownie do jego treści, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Choć decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, to jednak wynikająca z tej normy prawnej możliwość zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby wcale nie uprawnia do twierdzenia, że rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu karnym, będącym podstawą zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych, jest zagadnieniem wstępnym w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Celnej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Przepis ten wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by możliwym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, celem podjęcia decyzji. Jeśli zatem upłynął już 12-miesięczny okres pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a do tego wciąż trwają przyczyny stanowiące podstawę jego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, w takiej sytuacji spełnione są obie przesłanki z art. 105 pkt 10 ww. ustawy o Służbie Celnej, a ich wystąpienie w konkretnej sprawie nie uzależnia podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia od decyzji innego organu lub sądu. W przypadku, gdy przyczyną zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych jest prowadzone postępowanie karne, które nie zostało zakończone, pomimo upływu 12-miesięcznego okresu pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, rozstrzygnięcie organu ścigania czy sądu karnego nie ma znaczenia prawnego w tej sprawie i nie może być kwalifikowane w kategoriach zagadnienia wstępnego. Skoro bowiem trwająca przyczyna zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, którą w niniejszej sprawie jest niezakończone postępowanie karne (w chwili podejmowania obu postanowień), stanowi przesłankę ustawową do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, gdy upłynął 12-miesięczny okres pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, to nie ma zależności między rozstrzygnięciem organu ścigania czy sądu karnego a możliwością wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 105 pkt 10 ww. ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, o co wnosił skarżący. Nie istniały również powody do zawieszenia tegoż postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa. Brak było także podstaw do jego zawieszenia w trybie art. 98 § 1 kpa, wszak prowadzone postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych zostało wszczęte z urzędu, co wykluczało możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Przedstawionej oceny Sądu nie zmienia materiał dowodowy złożony przez stronę skarżącą do akt sprawy na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r., albowiem podjęte przez Sąd Rejonowy w B. rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt [...], o ile staną się prawomocne, a przed tym nie dojdzie do wydania decyzji (dopiero z chwilą uprawomocnienia orzeczeń postępowanie karne należy uznać za zakończone), mogą świadczyć o ustąpieniu przyczyny, która stanowiła podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, a tym samym – mogą wskazywać na nieistnienie jednej z przesłanek wynikających z art. 105 pkt 10 ww. ustawy o Służbie Celnej. Taka sytuacja jednak nie zrodzi zagadnienia wstępnego, o czym była mowa wcześniej i nie stworzy podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, natomiast może w ogóle podważać zasadność dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia J. M. ze Służby Celnej. Jednakże Sąd w niniejszej sprawie, ze zrozumiałych względów, nie może formułować wiążących ocen czy opinii w tym zakresie, gdyż wkroczyłby tym samym w kompetencje organu Służby Celnej, do którego w pierwszej kolejności należy ocena zaistniałych okoliczności. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.