II SA/Wa 726/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Danuta Kania Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dot. stwierdzenia nieważności postanowienia w zakresie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził nieważność postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. J. R. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2011 r. Jako podstawę żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając rozstrzygnięciu Komendanta Głównego PSP naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 36 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., a postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez stronę postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2011 r. Od powyższego postanowienia J. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż analizując stan faktyczny i prawny sprawy nie stwierdził wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nakazujących stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez stronę postanowienia. Postanowienie to bowiem kończyło postępowanie wszczęte na wniosek J. R., a jego sentencja była zgodna z żądaniem strony. Nadto postanowienie nr [...] zostało przez organ właściwy w sprawie, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., nie zostało wydane bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie istnieje inna decyzja mająca walor rzeczy osądzonej, a której istnienie uniemożliwiałoby ponowne rozstrzygnięcie sprawy nowym orzeczeniem, nie nastąpiło skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, kwestionowana decyzja nie była niewykonalna w chwili jej wydania, a jej wykonanie nie wiązało się z wystąpieniem jakiegokolwiek czynu zagrożonego karą. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera innych wad, powodujących jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony organ wskazał, iż niedopuszczalne są próby J. R. kwestionowania treści innych zaświadczeń wydawanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G., bowiem nie stanowią one przedmiotu niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] października 2011 r. nr [...], zarzucając rażące naruszenie istotnych przepisów procedury administracyjnej, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na naruszeniu przepisów art. 138 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł również o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 tj.), zgodnie z którym Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie utrzymywało w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzającego nieważność postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd postanowienia zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja (postanowienie) jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie, mając na uwadze zaskarżoną decyzję lub postanowienie, kontroluje, czy ich wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Jako podstawę swojego wniosku o stwierdzenie nieważności J. R. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl powołanej we wniosku J. R. podstawy, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawa nieważności wskazanych we wniosku skarżącego postanowień, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki, wywołane wadliwą decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Żadnej z takich wad Sąd nie dopatrzył się w orzeczeniach objętych wnioskiem skarżącego, zatem w zakresie podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że J. R. żadnego ze swoich wniosków nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanych przez siebie podstaw stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczeń organów administracji. Treść skargi wyraża natomiast brak zgody skarżącego na treść wydanych w jego różnych sprawach orzeczeń organów administracji i wskazuje na wolę kwestionowania wszystkich zachowań organów. Takie stanowisko jest tym bardziej zasadne, iż w skardze J. R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r., a także postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r., które eliminowało z obrotu prawnego te dwa pierwsze postanowienia. Na marginesie tylko dodać należy, że wnioski skarżącego kilkakrotnie były już przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatem bez wątpienia wydane w sprawie postanowienia i ich uzasadnienia stanowią wyraz głębokich analiz organów, orzekających w sprawach skarżącego. Brak stwierdzenia podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej wynika m.in. z oceny, że analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonana przez organy administracji jest prawidłowa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270).