II SA/Wa 726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , Joanna Mazur, Protokolant Referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej kpa, i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2308) po rozpatrzeniu odwołania A. S. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdzającą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa wygaśnięcie decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. o przydziale na rzecz A. S. osobnej kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] na terenie Ośrodka [...] w [...]. W uzasadnieniu organ przyjął stan faktyczny, jak w decyzji organu I instancji. Wskazał, że w dniu [...] maja 1988 r. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] [...] decyzją nr [...] przydzielił A. S., jako żołnierzowi zawodowemu z rodziną, osobną kwaterę stałą nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym na terenie Ośrodka [...] w [...] (obecnie Ośrodek [...]). Przy ustalaniu należnej powierzchni lokalu uwzględniono żonę E. S. oraz dwoje małoletnich wówczas dzieci: M. S. i M. S. (k. 2). A. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i od dnia [...] kwietnia 2008 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Organ wskazał, że pełniąc obowiązki Komendanta Ośrodka [...] w [...] A. S. w dniu [...] marca 2000 r. podpisał z Dyrektorem Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] umowę nr [...], na podstawie której Oddział Agencji przejął nieodpłatnie na swoją ewidencję lokale mieszkalne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowane w budynku nr [...] Ośrodka [...] przy ul. [...]. Zgodnie z umową Oddział Agencji był zobowiązany przyjmować należności od lokatorów zajmujących wymienione lokale i przekazywać je na konto bankowe Ośrodka [...], powiadamiać użytkowników lokali o wszelkich zmianach stawek opłat czynszowych i opłat za media oraz windykować należności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Umowa przewidywała również wydawanie decyzji przydziału osobnych kwater stałych oraz zawieranie umów najmu lokalu mieszkalnego względem osób wnioskowanych przez zleceniodawcę, a wskazanych przez Oddział Rejonowy Garnizonu [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes AMW wskazał, że Dowódca Garnizonu [...] pismem z [...] grudnia 2005 r. poinformował organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o zmianie przeznaczenia budynku nr [...] położonego na wojskowym terenie zamkniętym oraz likwidacji osobnych kwater stałych w Ośrodku [...] i zobowiązał do podjęcia starań celem przekwaterowania żołnierzy zawodowych z zajmowanych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku poza teren ośrodka, z uwzględnieniem możliwości zakupu mieszkań przez WAM na terenie [...]. Dyrektor zaproponował na ten cel lokale mieszkalne z zasobów Oddziału położone na terenie [...] i [...] oraz kwatery w budynkach przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] stycznia 2006 r. A. S. otrzymał propozycję lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], której nie przyjął z uwagi na brak możliwości wykupu lokalu. Prezes AMW wskazał, że w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] lutego 2018 r. Dyrektor zaproponował A. S. dwa lokale mieszkalne w [...], przy ul. [...] i ul. [...], przewidziane do wykupu, oraz lokal mieszkalny w [...], przy [...]. Przedstawione propozycje nie znalazły akceptacji wymienionego. Pismem z [...] maja 2018 r. Komendant Ośrodka [...] poinformował Dyrektora, że działając na podstawie § 5 ust. 2 umowy nr [...] wypowiada ją z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynie w dniu [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformował stronę o wypowiedzeniu umowy nr [...] dokonanym przez Komendanta z dniem [...] sierpnia 2018 r., o wykreśleniu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] [...] z ewidencji Oddziału wraz z upływem terminu wypowiedzenia (z dniem [...] września 2018 r.) i przekazaniu lokalu właścicielowi (k. 62). Pismem z [...] września 2018 r. Komendant zwrócił się z prośbą do Dyrektora o podjęcie działań w sprawie przydzielenia A. S. lokalu mieszkalnego poza terenem Ośrodka. Odpowiadając na przedmiotowe wystąpienie Dyrektor wskazał, że dokonane wypowiedzenie umowy nr [...] spowodowało wykreślenie z ewidencji Agencji lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę i brak jest podstaw prawnych do dokonania przekwaterowania A. S. do innego lokalu mieszkalnego z zasobów Agencji. Prezes AMW przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wskazał, że w wyniku wydania decyzji przydziału uprawniony uzyskuje prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Agencji, organy Agencji natomiast wykonują - w imieniu Skarbu Państwa - uprawnienia właściciela, pobierają opłaty z tytułu zamieszkiwania w lokalu oraz wykonują inne czynności określone w przepisach ustawy oraz ustawy o AMW. Prezes AMW podał, że decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19 poz. 121 ze zm.). Kompetencję do przydzielania kwater posiadały wojskowe organy kwaterunkowe. Z dniem 1 stycznia 1996 r. weszła w życie wspominana już ustawa, z mocy której kompetencję w zakresie przydzielania osobnych kwater stałych uzyskali dyrektorzy oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W wyniku nowelizacji przepisów ustawy - dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116 poz. 1203) - kompetencje dyrektorów oddziałów terenowych przejęli dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji. Kwatery znajdujące się na terenie Ośrodka [...] były przydzielane żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w tym Ośrodku. Decyzje przydziału wydawały zarówno wojskowe organy kwaterunkowe, jak i organy Agencji. Prezes AMW stwierdził, że wskutek przekazania lokalu Ośrodkowi [...] zmianie uległ stan faktyczny. Celem organów Agencji jest realizacja prawa do zakwaterowania przysługującego żołnierzom i osobom innym niż żołnierze zawodowi w lokalach pozostających w jej zasobie bądź dyspozycji. Realizacja tego celu nie jest natomiast możliwa w lokalach mieszkalnych pozostających poza nimi. Organ wskazał, że decyzja nr [...] konkretyzuje stosunek prawny pomiędzy Agencją a skarżącym w postaci uprawnienia do zajmowania i korzystania z przydzielonego lokalu mieszkalnego, przy czym przydzielenie A. S. przedmiotowego lokalu miało nierozłączny związek z pełnieniem przez ww. służby wojskowej w tym Ośrodku. Skarżący był bowiem Komendantem Ośrodka [...]. Decyzja nr [...] - wskutek przekazania wymienionego w niej lokalu Ośrodkowi - nie odpowiada zaistniałemu stanowi faktycznemu. Organ stwierdził, że wraz ze zmianą okoliczności, na których uregulowanie decyzja nr [...] była skierowana, stosunek prawny pomiędzy Agencją a skarżącym przestał istnieć w postaci, która została skonkretyzowana w tej decyzji. Organ stwierdził, że brak lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku nr [...] w Ośrodku [...] w [...] (który jest poza dyspozycją Agencji) oznacza, że brak jest elementu materialnego stosunku prawnego nawiązanego na podstawie decyzji nr [...], co przesądza o jej bezprzedmiotowości. Postępowanie o przydział prowadzone w takiej sytuacji podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji jest konieczną ale niewystarczającą przesłanką do zastosowania trybu z art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Oprócz bezprzedmiotowości za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji musi przemawiać interes społeczny albo interes strony. Organ stwierdził, że niewątpliwie w interesie społecznym Sił Zbrojnych RP pozostaje wyeliminowanie decyzji nr [...] z obrotu prawnego. Na niebezpieczeństwo przebywania na terenie zamkniętym - bo takim jest teren Ośrodka [...] - osób, które nie pełnią w nim służby wojskowej Dowódca Garnizonu [...] wskazywał już w 2005 r., informując jednocześnie o trudnościach wynikających z faktu przebywania na terenie Ośrodka osób zamieszkujących w osobnych kwaterach stałych. W chwili obecnej A. S. nie jest związany z Siłami Zbrojnymi żadnym stosunkiem służbowym lub kontraktowym. Jako osoba postronna (takimi osobami są również członkowie jego rodziny) nie powinna natomiast przebywać w miejscu przeznaczonym do podejmowania krajowych i zagranicznych delegacji, ponieważ może stanowić to zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa. Ta okoliczność wyznacza granicę uwzględnienia słusznego interesu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes skarżącego pozostaje w sprzeczności z interesem Sił Zbrojnych RP. Organ wyjaśnił, że organy Agencji nie są zobowiązane do przydzielania kwater osobom posiadającym status emeryta wojskowego. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. S., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 10 lipca 2015 roku o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2018 r. ,poz. 2308 ze zm.) poprzez nieprawidłową jego wykładnię oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. 162 § 1 pkt 1 kpa. Pełnomocnik wskazał, że trudno się zgodzić z podnoszonymi w uzasadnieniu decyzji argumentami. Podał m.in., że organy nie uwzględniły prawa emerytowanego żołnierza do lokalu mieszalnego, wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 1 a w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Podniósł, że organy powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na odmowy przyjęcia przez skarżącego proponowanych mu lokali zamiennych nie odnoszą się do tego, czy proponowane lokale spełniały warunek lokalu zamiennego do zajmowanego przez skarżącego. Z uzasadnienia nie wynika, w jaki sposób okoliczność odmowy przyjęcia proponowanych lokali wpływa na przyjęcie, że decyzja nr [...] z [...] maja 1988 roku stała się bezprzedmiotowa. Przywołując wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1253/07 pełnomocnik podniósł, że podmiot wygaszonej decyzji istnieje nadal, istnieje również jego prawo do lokalu mieszkalnego przydzielonego przez organy wojskowe. Trudno więc przyjąć, że zmiana przeznaczenia budynku w którym jest położona kwatera przydzielona skarżącemu stanowi wystarczającą przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Celem wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1988 roku była realizacja prawa żołnierza do lokalu mieszkalnego. Ten cel nadal istnieje i powinien zostać zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pełnomocnik wskazał, że zaskarżone decyzje powołując się na zmianę przeznaczenia budynku oraz na odmowę przyjęcia propozycji lokalu mieszkalnego pozbawiają stronę jego prawa do mieszkania w lokalu nr [...] w budynku nr [...] na terenie [...] w [...], łącznie z możliwością przeprowadzenia eksmisji. Działania takie naruszają przepisy art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Mogą również doprowadzić do naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez doprowadzenie do bezdomności. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność skargi. Podniósł m.in., że organ nie mógł naruszyć powołanych w skardze przepisów art. 6 ust. 1 pkt a ustawy o Agencji Mienia Wojskowego poprzez nieprawidłową wykładnię oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, albowiem skarżący nie jest żołnierzem (a te są skierowane do żołnierzy będących w służbie) a nadto nie dotyczą zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem przydział lokalu mieszkalnego (jego zamiana) czy wypłata odprawy mieszkaniowej lecz wygaśnięcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, który z racji usytuowania w budynku z pomieszczeniami służbowymi, uniemożliwia ich prawidłowe funkcjonowanie. Nadto za przekwaterowaniem do innych lokali przemawiają względy bezpieczeństwa. Zdaniem organu, w sytuacji braku możliwości dalszego zajmowania lokalu mieszkalnego na terenie zamkniętym jakim jest Ośrodek [...] w [...] oraz w sytuacji zaniechania przeprowadzki do proponowanych przez Agencję lokali, posiadany przez skarżącego tytuł prawny do zajmowanego lokalu stał się bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. W sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały w trybie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W świetle art. 162 § 3 kpa organ stwierdza wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 w drodze decyzji. W sprawie tej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. o przydziale na rzecz A. S. osobnej kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] na terenie Ośrodka [...] w [...]. Przy ustalaniu należnej powierzchni lokalu uwzględniono żonę E. S. oraz dwoje małoletnich wówczas dzieci: M. S. i M. S. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że A. S. w 2000 r. ubiegał się o przyłączenie do zajmowanej osobnej kwatery stałej o powierzchni mieszkalnej 43,57 m2, dodatkowego pomieszczenia o powierzchni 12,72 m2. Wicedyrektor ds. mieszkaniowych Oddziału Rejonowego WAM w [...] w piśmie z dnia [...] września 2000 r. skierowanym do A. S. jako Komendanta Ośrodka [...] w [...] wskazał, że po uzyskaniu zgody dysponenta kwatery na przyłączenie pomieszczenia, zostanie sporządzony ponowny pomiar kwatery przez pracowników Agencji i ewentualnie zostanie wydana nowa decyzja przydziału kwatery (karta nr 12 akt postępowania administracyjnego). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 listopada 2019 r. skarżący oświadczył, że po przyłączeniu do zajmowanej przez niego osobnej kwatery stałej dodatkowego pomieszczenia wydana została nowa decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej. W świetle powyższego stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie zawierają pełnych ustaleń stanu faktycznego. Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył go wszechstronnie. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zastosowana została do decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. o przydziale na rzecz A. S. osobnej kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] o powierzchni mieszkalnej 43,57 m2 na terenie Ośrodka [...] w [...]. Z oświadczenia skarżącego wynika zaś, że wydana została nowa decyzja o przydziale. Dokonanie przez organ pełnych ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie ma zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny prawidłowości zastosowania przez organ instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w tym przede wszystkim dla oceny spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Istotne jest przy tym ustalenie, czy decyzja Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. o przydziale na rzecz skarżącego osobnej kwatery stałej nadal funkcjonuje w obrocie prawnym (została jednie zmieniona), czy też została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.