II SA/Wa 726/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu G. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu K. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu [...] marca 2025 r. Zarząd Powiatu G. (dalej: "Zarząd"), mając za podstawę art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.; dalej: "u.s.p.") w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 581; dalej: "u.s.w."), podjął uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia do Sejmiku Województwa M. (dalej: "Sejmik") o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z K. Z. (dalej: "skarżący") dyrektorem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. (dalej: "SP ZOZ"). Zgodnie z § 1 ww. uchwały, Zarząd postanowił wystąpić do Sejmiku z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 277 ze zm.; dalej: "k.p.") bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych i naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem ze skarżącym, zatrudnionym na stanowisku [...], będącym jednocześnie radnym Sejmiku. Uzasadnienie powyższego wniosku zostało przedstawione w załączniku do ww. uchwały. Pismem z 10 marca 2025 r. skarżący zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarżący zarzucił w skardze naruszenie art. 2 (tj. zasady demokratycznego państwa prawnego) i art. 30 Konstytucji RP (tj. zasady ochrony godności człowieka) oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. (tj. prawa jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi, skarżący podał, że na mocy umowy z [...] marca 2008 r. nr [...], od [...] kwietnia 2008 r. sprawuje stanowisko [...]. Jego skarga nie jest przedwczesna, ponieważ uzasadnienie uchwały wskazuje, iż Zarząd podjął już decyzję o zwolnieniu go w trybie art. 52 § 1 pkt 1 K.p. Wraz z wniesieniem skargi skarżący uiścił od niej wpis sądowy w kwocie 300 zł (vide potwierdzenie wpłaty - karta nr 35 akt sądowych sprawy). W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż dotyczy tylko zwrócenia się do Sejmiku o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (m.in.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie skarga na uchwałę została wniesiona przez skarżącego w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7560/21, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) - vide powołany w ww. orzeczeniu wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19 i orzecznictwo przywołane w tym wyroku). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z uwagi na podobieństwo art. 87 ust. 1 do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r, poz. 1465 ze zm.), przy interpretacji pierwszego ze wskazanych przepisów można odwołać się do poglądów i orzecznictwa dotyczącego przepisów o samorządzie gminnym. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (vide wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17 i z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3339/17). Tutejszy Sąd nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie legitymacji do zaskarżenia powołanej na wstępie uchwały. Zaskarżony akt ma charakter intencyjny, uruchamia procedurę odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora SP ZOZ w sytuacji, gdy skarżący jest jednocześnie radnym Sejmiku. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., do zadań Zarządu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast art. 27 ust. 2 u.s.w. stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody Sejmiku, którego radny jest członkiem. Sejmik odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Rację ma więc Zarząd, zwracając w odpowiedzi na skargę uwagę, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyłącznie wystąpienie do Sejmiku w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Do stwierdzenia istnienia legitymacji skargowej w niniejszej sprawie konieczne jest naruszenie interesu prawnego skarżącego. Innymi słowy, skarżący powinien udowodnić, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, np. pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi. Otóż w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Według art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest (m.in.) art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarga na podstawie tego ostatniego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). W ocenie tutejszego Sądu, skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (vide wyroki NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 i z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Tak więc nie obejmuje hipotetycznego oddziaływania normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Interes prawny skarżącego może zostać dopiero naruszony ewentualną (przyszłą) uchwałą w przedmiocie odwołania go ze stanowiska [...]. Tymczasem zaskarżona uchwała nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń ani uprawnień skarżącego. Nie nakłada też na niego żadnych obowiązków. Skarżący błędnie utożsamia interes prawny z interesem faktycznym. Powołując się ogólnie na podstawowe prawa jednostki (takie jak wolność, godność, prawo do obrony), nie sprecyzował prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikającego z konkretnego przepisu, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone uchwałą. Dlatego w rozpatrywanym przypadku można ewentualnie mówić o istnieniu interesu faktycznego, czyli pewnego przekonania skarżącego, niepopartego przepisami prawa, iż naruszono jego uprawnienia. Jako interes faktyczny należy bowiem kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (analogicznie jak w przypadku interesu prawnego), jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 26/21). Raz jeszcze podkreślić należy, że skarżący powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest wystarczające wykazanie nawet potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wobec niewykazania przez skarżącego interesu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, iż, sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.