II SA/Wa 728/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej – F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z [...] lutego 2024 r. F. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca", "spółka") wystąpiła do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Fundusz", "PFR") o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. czy PFR jest podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych? (skarżąca zwróciła się o wskazanie podstaw prawnych tej odpowiedzi) 2. czy przed podjęciem przez Fundusz decyzji o dochodzeniu od beneficjentów subwencji finansowych, zwrotu kwot udzielonych subwencji, poddano ocenie prawnej podstawy, zasady i ryzyko ekonomiczne tego działania? 3. na jakich zasadach PFR powierzył windykację swoich należności podmiotom: K. Sp.j., K. S.A. oraz I. Sp. z o.o. poprzez zawarcie z ww. podmiotami umów, których przedmiotem jest obsługa wierzytelności wynikających z udzielonych przez Fundusz subwencji finansowych w ramach rządowych programów: "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm"? 4. czy PFR zawarł z kancelariami pełnomocników profesjonalnych, radcami prawnymi lub adwokatami, umowy, których przedmiotem jest reprezentacja Funduszu przed sądami w zakresie wierzytelności wynikających z udzielonych przez PFR subwencji finansowych w ramach ww. rządowych programów? Jeśli tak, to z jakimi podmiotami Fundusz zawarł takie umowy? 5. na jakich zasadach PFR powierzył Kancelarii Prawnej [...] Sp.k. obsługę procesową i reprezentację procesową PFR w zakresie odzyskiwania na drodze sądowej należności PFR? 6. w jaki sposób uregulował PFR dualizm podmiotów upoważnionych do reprezentowania Funduszu oraz windykowania w jego imieniu i na jego rzecz należności w postaci firmy windykacyjnej i pełnomocnika profesjonalnego? Wszystkie te pytania - oprócz pytania nr 4 - posiadały od 2 do 7 podpunktów, zaś niektóre podpunkty w pytaniach nr 3 i nr 5 były podzielone na dalsze pytania. W odpowiedzi na ww. wniosek, Fundusz, w piśmie z [...] marca 2024 r. nr [...], poinformował skarżącą, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Wyjaśnił, iż spółka otrzymała od PFR subwencję finansową w kwocie 613.067,00 zł wypłaconą w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (dalej: "Program"). Zgodnie z regulacjami dotyczącymi udziału w Programie oraz decyzjami wydanymi przez PFR, skarżąca została zobowiązana do zwrotu znaczącej części przyznanej subwencji finansowej, z czego się nie wywiązuje. Dlatego Fundusz wszczął procedurę windykacyjną względem spółki. PFR stwierdził, że po wnikliwej analizie wniosku, nie ma najmniejszych wątpliwości, iż objęte nim informacje nie posiadają waloru informacji publicznej, ponieważ każde z pytań zawartych we wniosku odnosi się procedury windykacyjnej prowadzonej w związku z Programem. Zdaniem Funduszu, wniosek ten nie dotyczy sprawy publicznej, tylko służy realizacji indywidualnego interesu skarżącej. W ten sposób spółka stara się uzyskać informacje we własnej sprawie, wykorzystując przy tym i nadużywając u.d.i.p. Zatem celem uzyskania żądanej informacji nie jest troska o sprawy publiczne, ale subiektywny i prywatny interes skarżącej. In fine omawianego pisma PFR skonkludował, że wniosek spółki nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlega rozpoznaniu w jej trybie. Następnie w dniu [...] kwietnia 2024 r. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego J.N., wniosła - za pośrednictwem Funduszu - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej pismo z [...] marca 2024 r., uznając je za rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia jej informacji publicznej. Skarżąca zażądała: uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązania PFR do udzielenia jej wnioskowanej informacji publicznej; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka w szczególności podniosła, iż jej wniosek z [...] lutego 2024 r. miał na celu pozyskanie informacji służących celowi publicznemu poprzez ustalenie, czy wskazany we wniosku podmiot, będący w 100% własnością Skarbu Państwa, zawiera umowy z zachowaniem reguł przejrzystości i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie których wydatkuje środki finansowe. Spółka chciała też ustalić, czy Fundusz zadbał o mechanizmy zapewniające mu korzystne rozwiązania w ramach współpracy z firmami windykacyjnymi. Wbrew twierdzeniu PFR, dane objęte treścią wniosku nie pozwolą skarżącej ustalić jakichkolwiek informacji stanowiących część strategii procesowej Funduszu ani w żaden sposób nie posłużą spółce w jej indywidualnym sporze z PFR. Skarżąca przyznała, że toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu subwencji, w którym roszczenie Funduszu uznaje za bezzasadne. Działania windykacyjne PFR, podjęte wobec spółki, dały asumpt do złożenia przedmiotowego wniosku informacyjnego. Skarżąca chce się dowiedzieć, dlaczego Fundusz stosuje tak szeroki outsourcing usług prawnych. Nieuznanie przez PFR pytań zawartych we wniosku za informacje publiczne i w konsekwencji odmowa udzielenia żądanych informacji narusza, zdaniem skarżącej, art. 1, art. 2 i art. 4 u.d.i.p., ponieważ w trybie u.d.i.p. wnioskodawca nie musi wykazywać żadnych podstaw uzasadniających swoje żądanie, a fakt pozostawania w sporze z adresatem wniosku nie powoduje automatycznej utraty praw do uzyskania informacji publicznej. Zatem Fundusz bezzasadnie ograniczył uprawnienie spółki do uzyskania informacji publicznej. Wraz z wniesieniem skargi skarżąca uiściła kwotę 200 zł tytułem wpisu sądowego od skargi (potwierdzenie wpłaty – vide karta nr 53 akt sądowych sprawy). W odpowiedzi na skargę PFR, reprezentowany przez radcę prawnego M.W., wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), a także zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na wypadek gdyby Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi, Fundusz wniósł o: oddalenie skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przy drzwiach zamkniętych (art. 96 p.p.s.a.); dopuszczenie, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w odpowiedzi na skargę. Motywując wniosek o odrzucenie skargi, PFR wskazał, iż pismo, wystosowane do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek informacyjny, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, bowiem sprawa nią zainicjowana nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany szeroko w przepisach p.p.s.a., obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo, gdy została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Według art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W ocenie tutejszego Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Funduszu z [...] marca 2024 r. nr [...] nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W piśmie tym PFR poinformował spółkę, iż przedmiot jej wniosku z [...] lutego 2024 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem objęte skargą pismo Funduszu ma charakter wyłącznie informacyjny. Nie sposób uznać zaskarżonego pisma za decyzję administracyjną, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych decyzji. Otóż niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Tak właśnie uczynił PFR w zaskarżonym piśmie. Dlatego nie można podzielić stanowiska spółki, iż pismo Funduszu z [...] marca 2024 r. stanowi odmowę udzielenia informacji publicznej. Ani tytuł ani treść tego pisma nie zawiera odmownego rozstrzygnięcia. Zaskarżone do tutejszego Sądu pismo nie jest także innym aktem niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. ani też czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu (tu: skarżącej) skutki prawne, czyli w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Tymczasem zaskarżone pismo takich wymogów nie spełnia, zatem nie mieści się w granicach wyznaczonych dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Raz jeszcze podkreślić należy, że odpowiedź PFR na wniosek spółki ma charakter stricte informacyjny, co implikuje brak kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji rację ma Fundusz, wskazując na niedopuszczalność skargi, przy czym nie chodzi tu o "inne przyczyny" niedopuszczalności, ujęte w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ale brak właściwości sądu administracyjnego. Natomiast jeżeli skarżąca uważa, iż żądane przez nią informacje - wbrew twierdzeniu Funduszu - mają walor informacji publicznej, to winna była wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność PFR. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany wniosek w trybie u.d.i.p. odnośnie kwalifikacji żądanej informacji. Tak więc podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, ponieważ w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie spółce wpisu sądowego w kwocie 200 zł orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jednocześnie trzeba wyjaśnić Funduszowi, iż żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje w postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej instancji możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz innej strony tego postępowania aniżeli strona skarżąca.