II SA/Wa 728/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 2, § 32 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 z późn. zm.), nie zakwalifikował J. T. do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Uzasadniając uchwałę wskazano, że J. T. ur. [...] r., stan cywilny: rozwiedziona, zamieszkała przy ul. [...] w [...], prowadząca trzyosobowe gospodarstwo domowe wystąpiła w dniu [...] sierpnia 2024 r. z wnioskiem o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego [...]. Sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy uchwały nr XXIIl/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Zgodnie z § 4 ww. uchwały, pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Na podstawie § 32 ust. 8 uchwały, niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W oparciu o zebrane dokumenty ustalono, że budynek przy ul. [...] w [...] został zwrócony byłym właścicielom w dniu [...] lutego 2009 r. W dacie zwrotu nieruchomości tytułem do lokalu nr [...] legitymowała się A. D. (obecnie [...]) wraz ze swoją rodziną. Umowa została wypowiedziana na podstawie art. 11 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2025 r. W dniu [...] sierpnia 2024 r. J. T. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu [...], z uwagi na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Jest po rozwodzie, samotnie wychowuje dwójkę dzieci. Zgodnie z dokumentami dostarczonymi przez wnioskodawczynię, lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] składa się z 2 pokoi, kuchni, łazienki z wc i przedpokoju. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 35,29 m2, w tym powierzchnia mieszkalna 17,17 m2. Wskazano, że wizja przeprowadzona w lokalu przez pracowników WZL nie potwierdziła danych zawartych we wniosku. Ustalono bowiem, że lokal składa się z 3 pokoi (w tym jeden z aneksem kuchennym), łazienki z wc oraz przedpokoju. Zaznaczono, że pokój z aneksem kuchennym został nieprawidłowo uwzględniony jako samodzielna kuchnia (12,29 m2), ponieważ jest on wykorzystywany do celów mieszkaniowych. Średniomiesięczny dochód wnioskodawczyni z okresu 12 miesięcy, tj. od [...] sierpnia 2023 r. do [...] lipca 2024 r., został udokumentowany i wyniósł 3 962,54 zł. Jest on niższy od kryterium określonego w § 5 ust. 1 i ust 2 pkt 2 uchwały, tj. wskaźnik 60% - 9 145,43 zł. Wnioskodawczyni, zgodnie z zaświadczeniem z WCPR, w okresie od [...] lipca 2003 r. do [...] sierpnia 2008 r. przebywała w spokrewnionej rodzinie zastępczej. W okresie 2005-2023 dokonywała rozliczeń z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych na terenie [...]. Z zaświadczenia wydanego przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] wynika, że posiadają oni wiedzę o zamieszkiwaniu wnioskodawczyni z dziećmi w lokalu nr [...]. Umowa o najem lokalu z J. T. nie została zawarta. Właściciele nie wystąpili do sądu z pozwem o eksmisję. Najemczyni lokalu A. R. nie zamieszkuje w ww. lokalu. Przedmiotowy wniosek został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową w dniu [...] listopada 2024 r. i uzyskał opinię negatywną. Zarząd Dzielnicy [...], w oparciu o przepisy wymienione w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, rozstrzygnął o nie zakwalifikowaniu trzyosobowego gospodarstwa domowego J. T. do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...]. J. T. pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, jako sprzecznej z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz stanem faktycznym, a także o zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych jej rodziny. Skarżąca podała, że wychowała się w rodzinie wielodzietnej ([...] dzieci) w lokalu nr [...] przy ul. [...], składającym się z jednego pokoju i kuchni. Rodzice, borykający się z alkoholizmem, nie zapewnili im podstawowych warunków bytowych. Po śmierci matki opiekę przejął ojciec, który zajmował kuchnię, pozostawiając [...] dzieci w jednym pomieszczeniu (dowody w aktach WZL i ZGN). Ze względu na patologiczną sytuację rodzinną trafili pod opiekę pieczy zastępczej. Po osiągnięciu pełnoletności każdy z rodzeństwa został obciążony komorniczymi roszczeniami wynikającymi z długów rodziców (dokumentacja ZGN). Podała, że po rozwodzie i narodzinach dziecka była zmuszona powrócić do lokalu rodzinnego. Jednak w związku z procedurą przydzielenia rodzeństwu lokalu socjalnego (oddzielnie od ojca) utraciła prawo do zameldowania. Obecnie przebywa "na zasadzie grzecznościowej" w mieszkaniu sióstr (lokal nr [...] przy ul. [...]), które zostało nieprawidłowo podzielone decyzją urzędu. Jako samotna matka dwójki dzieci (12 lat i 17 miesięcy), utrzymuje się z pracy zawodowej o niskich dochodach oraz zasądzonych alimentów. Jej warunki życia są skrajnie trudne ze względu na brak stałego zameldowania i ryzyko bezdomności, patologie społeczne (handel narkotykami w bramie budynku), oraz brak możliwości zapewnienia dzieciom przestrzeni do nauki i rozwoju. Zwróciła uwagę, że przepis art. 75 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne mają obowiązek wspierania rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zaś przepis art. 8 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mówi, że priorytetem jest ochrona dobra dziecka oraz zapewnienie mu odpowiednich warunków rozwoju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ, przy ocenie wniosku o pomoc mieszkaniową, wziął pod uwagę sytuację rodzinną gospodarstwa domowego skarżącej i nie podziela stanowiska skarżącej, iż "warunki życia są skrajnie trudne". Skarżąca zajmuje lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. W związku z tym, że umowa najmu lokalu została wypowiedziana siostrze skarżącej, po wyekspirowaniu ww. umowy, właściciele nieruchomości będą mogli wystąpić do sądu z pozwem o eksmisję. W sytuacji, gdy sąd przyzna skarżącej i jej dzieciom prawo do najmu socjalnego lokalu, wyrok zostanie zrealizowany przez tut. organ. Mając powyższe na względzie, w ocenie organu, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarząd Dzielnicy, podejmując zaskarżaną uchwałę, działał w granicach prawa na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca pismem procesowym z dnia 14 maja 2025 r., odnosząc się m.in. do odpowiedzi na skargę wskazała, że Zarząd Dzielnicy błędnie zakwalifikował aneks kuchenny jako pokój mieszkalny, co wpłynęło na nieprawidłowe obliczenie powierzchni użytkowej. W rzeczywistości lokal spełnia wymogi minimalnego metrażu (§ 7 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019), co skarżąca udokumentowała w skardze. Wskazała tam na opinię eksperta, która różni się diametralnie od podanej przez organ. Podała, że jej dzieci (w wieku: 12 lat i 2 lat) znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Dzieci wychowuje samodzielnie, nie ma pomocy od rodziców, ponieważ oboje już nie żyją. Podniosła, że brak umowy najmu wynika z groźby wypowiedzenia umowy najmu siostrze skarżącej, co nie może być podstawą do pozbawienia jej prawa do pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], odmawiająca skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych [...], narusza obowiązujące przepisy prawa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl § 32 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie, uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10 i 11; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 8 pkt 4, § 11-13, § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 21-23 i § 25 oraz § 30 ust. 2 (§ 32 ust. 2 ww. uchwały). Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Tych zasad w niniejszej sprawie nie respektowano. W ocenie Sądu, organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie poczynił istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych i nie dokonał ich oceny. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i w odpowiedzi na skargę, wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Organ podał, że według dokumentacji przedłożonej przez skarżącą mieszkanie nr [...] przy [...] składa się z 2 pokoi i kuchni, łazienki z wc i przedpokoju. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 35,29 m2, w tym mieszkalna 17,17 m2. Powołując się na wizję przeprowadzoną w dniu [...] października 2024 r. przez pracowników WZL w tym lokalu stwierdził, że lokal jednak składa się z 3 pokoi (w tym jeden z aneksem kuchennym), łazienki z wc oraz przedpokoju. Przy czym zaznaczył, że pokój z aneksem kuchennym został nieprawidłowo uwzględniony jako samodzielna kuchnia (12,29 m2), ponieważ jest on wykorzystywany do celów mieszkaniowych. Według uzasadnienia uchwały okoliczność ta zaważyła na odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia jej pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosek o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego [...] złożyła w dniu [...] sierpnia 2024 r. Urząd Dzielnicy pismem z dnia [...] września 2024 r., mając na względzie sprzeczne dane, co do struktury lokalu nr [...] przy ul. [...], wystąpił do administratorów - właścicieli nieruchomości o wyjaśnienie powstałych na tym tle wątpliwości. Administratorzy nieruchomości, w odpowiedzi z dnia [...] września 2024 r., poinformowali Urząd Dzielnicy, że wskazywana różnica metrażu wynika z przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych lokalu przez uprawnionego geodetę, na dowód czego załączyli skan wykonanych pomiarów. Do tej kwestii organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ani też w odpowiedzi na skargę, przyjmując, że uwzględniona w nowych pomiarach kuchnia jest pokojem z aneksem kuchennym, który został nieprawidłowo uwzględniony jako samodzielna kuchnia (12,29 m2), ponieważ jest on wykorzystywany do celów mieszkaniowych. Zdaniem Sądu, ww. stanowisko organu, przyjęte na podstawie wizji lokalnej lokalu nr [...] przy ul. [...], nie jest samo w sobie wystarczające do zanegowania struktury lokalu zadeklarowanej przez skarżącą i potwierdzonej przez administratorów budynku. Nie skonfrontowano bowiem dowodu z protokołu z przeprowadzonej wizji lokalowej z uzyskanym od administratorów budynku zaświadczeniem, wystawionym przez uprawnionego geodetę, co do struktury lokalu. Rzeczą organu było w tej sytuacji dokonanie wyczerpującej oceny wiarygodności i mocy dowodowej wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ nie uczynił tego. W takich warunkach nie można uznać, że istotne dla sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone. Odwołanie się zatem przez organ do ustaleń z wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników WZL, że kuchnia jest pokojem z aneksem kuchennych, przeznaczonym do celów mieszkalnych, nie mogło skutecznie podważyć struktury lokalu przedstawionej przez administratorów budynku. Rozpatrując sprawę ponownie, organ winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Sądu. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, organ w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.