II SA/Wa 729/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej Protokolant starszy asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie renty w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powyższym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania ustalił, że T.C. na przestrzeni 55 lat życia udowodnił łącznie okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 18 lat, 2 miesiące i 13 dni. W ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, przesuniętym o okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, zamiast wymaganych 5 lat, udowodnił tylko 3 lata, 1 miesiąc i 25 dni. W okresach od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] października 1981 r. i od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu przez wnioskodawcę uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionych przerwach nie miał on orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Ponadto od dnia [...] lutego 1995 r. do dnia [...] marca 2002 r. T.C. miał przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w trybie zwykłym, która nie wyklucza możliwości podejmowania zatrudnienia, a jedynie ją ogranicza. Zaznaczył, iż wskazana wyżej renta nie jest przyznawana dożywotnio, ale na okres w którym występują okoliczności, dla których ustanowiono to świadczenie. Nie została mu ona przedłużona, gdyż lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2002 r. ustalił, że jest on zdolny do pracy. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. wnioskodawcę uznano za całkowicie niezdolnego do pracy na okres od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] lipca 2012 r. Jednocześnie organ podał, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie może zostać uwzględniony T.C. do stażu pracy, ponieważ przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy przyjmuje się jako okresy składkowe, jedynie okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudna sytuacja materialna nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której T.C. zakwestionował zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą. Skarżący podał, że obecnie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji oraz nie może pracować, z powodu choroby ([...]). Otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i nie posiada żadnych środków utrzymania (żona jest bezrobotna), a także własnego gospodarstwa rolnego. W tej trudnej sytuacji materialnej nie jest w stanie pokryć kosztów związanych z zakupem lekarstw. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że nie ma żadnej wątpliwości, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy, jednak niezdolność istnieje dopiero od maja 2010 r. W latach zaś 1995-2002 wystąpiła u niego jedynie częściowa niezdolność i w związku z tym nie ma podstaw do uznania, że nie mógł on wypracować prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek okoliczności szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla wskazanego powyżej świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także taki stan zdrowia, który obiektywnie ogranicza i utrudnia możliwości zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu powołanego wyżej przepisu, ocenie podlega nie sam fakt niepodejmowania zatrudnienia, od którego byłyby odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne, lecz jego przyczyny. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy T.C. pobierał od dnia [...] lutego 1995 r. do dnia [...] marca 2002 r. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Oznacza to, że skarżący miał poważne problemy zdrowotne już od co najmniej 1995 r. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że to nie stan zdrowia był przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego po ustaniu pobierania renty inwalidzkiej i stwierdzeniu przez lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2002 r. o zdolności do pracy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w orzeczeniu tym rozpoznano u niego [...]. W sprawie nie wyjaśniono, czy stan zdrowia skarżącego po ustaniu pobierania renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy mógł usprawiedliwiać niepodejmowanie przez niego pracy. Ponadto nie zbadano jakie ubezpieczony miał szanse na znalezienie zatrudnienia w miejscu zamieszkania i w okolicach i nie oceniono realnych możliwości podjęcia pracy, od której odprowadzane byłyby składki na ubezpieczenie społeczne. Z przebiegu ubezpieczenia T.C. wynika, że podjął on zatrudnienie w dniu [...] sierpnia 2009 r. i pracował do dnia [...] grudnia 2009 r. W przeddzień zakończenia zatrudnienia, tj. [...] grudnia 2009 r. przeszedł jednak na zasiłek chorobowy. Tak krótki okres zatrudnienia, zakończony zwolnieniem lekarskim może świadczyć, o tym, że skarżący nie mógł znaleźć po 2002 r. zatrudnienia odpowiedniego do swojej kondycji zdrowotnej i posiadanych kwalifikacji. Ocena tego faktu ma o tyle istotne znaczenie, że skarżący jest aktualnie całkowicie niezdolny do pracy. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej (aczkolwiek nie kwalifikowane przez lekarza orzecznika ZUS jako całkowita niezdolność do pracy) mogą usprawiedliwiać jego ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności mogą stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach (...). Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Rozpatrując ponownie wniosek T.C. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.