II SA/Wa 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Naczelnik Zakładu Karnego w J. przyznał W. O. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Po zmianie miejsca pełnienia służby i złożeniu kolejnych wniosków o przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania decyzjami Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] grudnia 1998 r., [...] stycznia 1999 r., [...] grudnia 1999 r., [...] września 2001 r. i [...] grudnia 2003 r. skarżącemu ponownie przyznano wnioskowane świadczenie. W dniu 28 stycznia 2008 r. W. O. złożył wniosek o wstrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z powodu uzyskania prawa własności do lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w G. pozbawił skarżącego z dniem 28 stycznia 2008 r. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W dniu 6 lutego 2008 r. W. O. złożył wniosek o ustalenie uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2008 r., w którym zawarł informację, że w dniu 1 stycznia 2008 r. zajmował lokal mieszkalny położony w K. [...] stanowiący własność matki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w G. uznał, że skarżący spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznał mu równoważnik począwszy od 1 stycznia 2008 r. W dniu 11 września 2008 r. skarżący wystąpił o ustalenie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu za lata 2005, 2006 i 2007. Oświadczył, iż we wskazanym okresie zajmował lokal mieszkalny położony w K. [...], do którego tytuł prawny w 2005 r. posiadał jego ojciec, a w latach 2006 i 2007 jego matka. Dyrektor Aresztu Śledczego w G. decyzją z dnia [...] października 2008r. potwierdził spełnienie przez skarżącego warunków do jednorazowego otrzymania równoważnika pieniężnego za remont opisanego wyżej lokalu mieszkalnego za rok 2006 i 2007 w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznających W. O. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzjami z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i [...], wydanymi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] kwietnia 2008r. i z dnia [...] października 2008 r. z uwagi na przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego osobie, która w spornym okresie nie posiadała lokalu mieszkalnego i pobierała równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W odwołaniu od powyższej decyzji W. O. podniósł m. in., że decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. stwierdzające nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są niezgodne z przepisami ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. Podniósł, iż przepisy wymienionych aktów prawnych nie uzależniają prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do przedmiotowego równoważnika od posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie wykluczają też możliwości otrzymania równoważnika w sytuacji zajmowania jedynie części lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Wskazał, iż obowiązujące przepisy nie wykluczają także możliwości przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu funkcjonariuszowi pobierającemu równoważnik za brak mieszkania. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania W. O., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Podkreślono, iż z przepisów tych nie wynika możliwość łącznego przyznawania określonych w nich form pomocy dla funkcjonariuszy. Dyrektor Generalny Służby Więziennej podniósł, iż w art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy określone zostały negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, że skoro poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych, to na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika z tytułu braku mieszkania gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z wyżej wskazaną istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o służbie więziennej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, iż w dniu 1 stycznia: 2006, 2007 i 2008 r., W. O. otrzymywał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, a więc nie zajmował lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W tym okresie zamieszkiwał on w lokalu, do którego tytuł prawny posiadała jego matka. W ocenie organu odwoławczego, interpretacja art. 88 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiłoby bowiem w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Z wyżej wymienionych powodów za niemającą znaczenia organ uznał podniesioną w odwołaniu okoliczność, że funkcjonariusz ponosił wydatki związane z drobnymi remontami, naprawami i konserwacją udostępnionej mu przez matkę części lokalu mieszkalnego na zasadzie ustnie zawartej umowy użyczenia. Także przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie został wzięty pod uwagę, jako wydany w indywidualnej sprawie. Z tych powyżej przedstawionych powodów organ stwierdził, iż decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] września 2009 r. uznające, że W. O. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, pozostają bowiem w oczywistej sprzeczności z ich treścią i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpiły: "oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność". Powyższa decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej stała się przedmiotem skargi W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 - Glosa 1998 nr 10, poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sprawie bezsporne jest, iż do dnia 28 stycznia 2008 r. skarżący zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w K. [...] stanowiącym własność jego matki. Na mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. W. O. otrzymywał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, którego wypłaty zaprzestano z dniem nabycia przez skarżącego prawa własności do zajmowanego lokalu mieszkalnego, tj. z dniem 28 stycznia 2008r. Równoważnik ten przyznano funkcjonariuszowi na podstawie art. 89 ustawy o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.), który stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania , jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) przyznaje się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku (...). Wspomniany wyżej art. 88 ust. 1 ustawodawca zamieścił w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy". Jak słusznie zauważył organ przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od całości unormowań zawartych w tym rozdziale, a w szczególności w oderwaniu od art. 91 ust. 1. Wykładnia celowościowa art. 91 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek zajmuje lokal mieszkalny w oparciu o jeden z tytułów prawnych określonych tym przepisem, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Jeżeli natomiast funkcjonariusz mieszka w lokalu, do którego nie legitymuje się ani on, ani jego małżonek żadnym z tytułów prawnych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, to nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest bowiem dodatkowym źródłem dochodu funkcjonariusza. Jego celem jest pomoc funkcjonariuszom Służby Więziennej w utrzymaniu zajmowanych przez nich lokali w należytym stanie technicznym, a nie inwestowanie w zasób mieszkaniowy członków rodziny funkcjonariuszy. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego związane jest zatem z realizacją ww. celu i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W rozpatrywanej sprawie W. O. - funkcjonariusz Służby Więziennej – do 28 stycznia 2008 r. zamieszkiwał w lokalu stanowiącym własność jego matki i z tego właśnie powodu korzystał z pomocy w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. We wskazanym okresie skarżący zajmował lokal, do którego nie posiadał tytułu prawnego co oznacza, iż nie przysługiwał mu równoważnik pieniężny za remont tego lokalu mieszkalnego. Jak już bowiem wyżej wskazano ta forma pomocy zarezerwowana jest wyłącznie dla funkcjonariuszy zajmujących lokal mieszkalny w oparciu o jeden z tytułów prawnych wymienionych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i ma na celu wsparcie funkcjonariuszy w utrzymaniu należytego stanu technicznego takich lokali. Z kolei dla funkcjonariuszy nieposiadająch lokalu w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, ustawodawca przewidział inne formy pomocy finansowej, w tym m. in. pobierany przez skarżącego równoważnik za brak mieszkania. Z powyższych względów funkcjonariusz Służby Więziennej nie może równocześnie korzystać z obydwu opisanych wyżej świadczeń bowiem zostały one przewidziane dla osób znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. prawidłowo zatem stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. przyznających W. O. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie posiadał bowiem w tym okresie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i z tego powodu pobierał równoważnik pieniężny za brak mieszkania. W tej sytuacji przyznanie W. O. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należało uznać za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.