II SA/Wa 732/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Danuta Kania Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego w sprawie przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby i mianowania na stanowisko: 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], a także postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego własnego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przeniesieniu z urzędu funkcjonariusza Straży Granicznej – J. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Straży Granicznej i mianowania na stanowisko [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, co następuje: Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. zwolnił [...] J. K. z dniem [...] kwietnia 2009 r. ze stanowiska [...] w S. w [...] Oddziale Straży Granicznej i przeniósł z dniem [...] maja 2009 r. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Biurze [...] i mianował na stanowisko [...] w [...]. Wobec niezłożenia odwołania przez funkcjonariusza rozkaz personalny stał się prawomocny. W pismach z 2012 r., kierowanych do Komendanta Głównego Straży Granicznej, J. K. podnosił nieprawidłowości co do decyzji kadrowych dotyczących jego osoby i ostatecznie (pismo z [...] maja 2012 r. i późniejsze) wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wskazanym wyżej rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r., w części mianowania na stanowisko [...] w [...]. Jako podstawę wznowienia funkcjonariusz wskazał art. 145§ 1 ust. 1 Kpa, uznając, iż za fałszywe należy przyjąć niewłaściwe nadanie znaczenia notatce służbowej, która z uwagi na posiadane wady nie może stanowić dowodu, ponieważ w sposób oczywisty, z zachowaniem formy pisemnej, nie dokumentuje stanowisk zajętych przez strony w przedmiotowej sprawie, zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dodatkowo wskazał na możliwość wznowienia postępowania w trybie art. 145§ 1 ust. 2 Kpa w związku z brakiem opinii służbowej, sporządzonej przez przełożonego w okresie oddelegowania, jako dokumentu właściwego do uzyskania stanowiska opiniowanego, w zakresie wniosków i propozycji dalszego przebiegu służby. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 Kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego. Na skutek odwołania funkcjonariusza sprawę rozpatrzył Minister Spraw Wewnętrznych, który decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister Spraw Wewnętrznych podzielił pogląd Komendanta Głównego Straży Granicznej, iż w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż nie wystąpiła żadna z podstaw do wznowienia postępowania, wskazana przez stronę. W ocenie organu odwoławczego, Komendant Główny Straży Granicznej w sposób prawidłowy skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) uprawnienia do kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza oraz prawidłowo zastosował instytucję przeniesienia z urzędu (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy). Uwzględnił przy tym interes służby, kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe funkcjonariusza przy jednoczesnym poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego oraz wymogów prawem przewidzianych dla struktury rozkazu personalnego, określonego § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 91, poz. 814 ze zm.). Podzielając natomiast argumentację organu I instancji w kwestii ustosunkowania się do zarzutu funkcjonariusza o braku opinii służbowej, sporządzonej przez przełożonego przed oddelegowaniem, organ odwoławczy zauważa, że z przepisów ustawy o Straży Granicznej, jak również rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 86, poz. 787 ze zm.), nie wynika, aby przeniesienie-delegowanie funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej Straży Granicznej uzależnione było od wydania opinii służbowej. Odnosząc się do kwestii równorzędności stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza przed przeniesieniem do Komendy Głównej Straży Granicznej, tj. [...], w stosunku do stanowiska [...] w KG SG, argumentację organu I instancji należy uznać za uzasadnioną. Kwestia różnic między charakterem dodatku służbowego, a funkcyjnego nie ma w tym przypadku znaczenia. Bezsprzecznie charakter przyznawanego dodatku zależy od rodzaju zajmowanego stanowiska: funkcyjny - stanowiska kierownicze i samodzielne, służbowy - pozostałe stanowiska służbowe. Zaś wysokość dodatku zależy od jakości wykonywanych obowiązków w kontekście warunków określonych w § 7 ust 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przyznana funkcjonariuszowi IX kategoria dodatku nie stanowi pogorszenia warunków służby funkcjonariusza, a świadczy natomiast o podobnej ocenie wykonywania obowiązków przez przełożonego. Z kolei, odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącego notatki służbowej z dnia [...] marca 2009 r., należy stwierdzić, że w części głównej notatki, jako datę przeprowadzenia rozmowy służbowej zapisano dzień [...] marca 2008 r. Jednakże data sporządzenia dokumentu oraz treść w niej zawarta jednoznacznie wskazuje, że rozmowę z funkcjonariuszem przeprowadzono w dniu [...] marca 2009 r. Wpisanie w notatce służbowej przez osobę sporządzającą notatkę omyłkowo 2008 r. zamiast 2009 r. nie powoduje, że dokument ten jest fałszywy. Poza tym, fakt zapoznania się z treścią notatki potwierdził funkcjonariusz własnoręcznym podpisem czytelnym i nieczytelnym oraz wpisał datę wykonania czynności "[...].03.2009 r." Należy zauważyć, że notatka służbowa z dnia [...] marca 2009 r. nie stanowiła podstawy przeniesienia funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Straży Granicznej. Notatka służbowa została sporządzona na okoliczność planowanego przedłużenia funkcjonariuszowi oddelegowania od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Jednocześnie J. K. został poinformowany o możliwości przeniesienia do dalszego pełnienia służby na stanowisku [...] w [...]. Podstawę natomiast sporządzenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej stanowił wniosek o przeniesienie - mianowanie Dyrektora Techniki i Zaopatrzenia KGSG z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych wniósł o: 1) jej uchylenie; 2) uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie przeniesienia skarżącego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Straży Granicznej i mianowania na stanowisko [...] w [...]; 3) ustalenie prawa do utraconych korzyści wynikających z różnicy uposażeń pomiędzy stanowiskiem [...] a [...] KGSG. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu decyzji, wydanych w trybie postępowania wznowieniowego, wskazując na istotne naruszenie zasad prowadzenia tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pomimo, iż oba organy dokładnie przeanalizowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika z treści uzasadnień decyzji obu instancji, to niniejsza sprawa została rozpatrzona z naruszeniem trybu postępowania wznowieniowego w sposób na tyle istotny, iż decyzję obu organów w tym zakresie należało uchylić, a nadto w trybie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało także uchylić postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, składa się z dwóch kolejnych etapów. W pierwszym etapie organ bada czy istotnie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145, art. 145a i art. 145b Kpa) oraz czy został zachowany termin do wznowienia postępowania, przewidziany w art. 148 Kpa. W przypadku braku podstaw do wznowienia albo stwierdzenia uchybienia terminu organ odmawia wznowienia danego postępowania. W innym przypadku organ przystępuje do drugiego etapu, w którym analizuje czy wskazane przez stronę przesłanki wznowieniowe powodują uchylenie kontrolowanego w trybie postępowania o wznowienie rozstrzygnięcia, czyli organ rozstrzyga co do istoty sprawy. Przechodząc zatem do niniejszej sprawy, wskazać należy, iż organ I instancji uchybił realizowaniu pierwszego etapu postępowania wznowieniowego, natomiast organ II instancji uchybienia tego nie dostrzegł. Samo postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2009 r. zainicjował wniosek J. K., w którym wskazał na dwie przesłanki wznowienia. Na tym etapie postępowania organ I instancji winien był przeanalizować czy istotnie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania oraz czy został zachowany termin do wznowienia postępowania. Bez dokonania powyższych badań organ wydał postanowienie z dnia [...] września 2012 r. o wznowieniu postępowania, poprzestając jedynie na wskazaniu, iż w ocenie zainteresowanego dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ I instancji nie dokonał na tym etapie żadnych własnych ustaleń, ani w zakresie wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania, ani czy został zachowany termin do wznowienia postępowania i automatycznie przystąpił do drugiego etapu postępowania wznowieniowego, w którym w formie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie uchylenia rozkazu personalnego wykazał brak przesłanek do wznowienia przedmiotowego postępowania, to jest: brak cech fałszerstwa notatki służbowej, brak związku pomiędzy obowiązkiem wydania opinii służbowej a kwestionowanym w trybie wznowienia rozkazem personalnym Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2009 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenia, o których mowa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie uchylenia rozkazu personalnego i następnie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., powinny być przedmiotem postanowienia o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, wydanego w trybie art. 149 Kpa przez Komendanta Głównego SG. Z tych względów prawidłowe były zarzuty skargi, podniesione na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jeszcze inne uchybienia w niniejszej sprawie. Organ II instancji niedokładnie sformułował przedmiot swojego rozstrzygnięcia, pomijając, iż przedmiotem odwołania była decyzja odmawiająca uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2009 r. a nie przedmiot tego rozkazu. Natomiast organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w określeniu przedmiotu sprawy pominął fakt, iż wnioskiem o wznowienie postępowania skarżący nie objął całego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. a jedynie tę jego część, która dotyczyła mianowania na stanowisko w określonej Sekcji w Komendzie Głównej SG, chociaż w uzasadnieniu decyzji organ prawidłowo wskazuje na treść wniosku o wznowienie postępowania. Strona ma prawo składać różne wnioski, mniej lub bardziej poprawne jurydycznie, jednakże obowiązkiem organu jest zgodne z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, rozpatrzenie tych wniosków. Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej wskazane rozstrzygnięcia organu (postanowienie z dnia [...] września 2012 r., decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. i decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r.), z uwagi na uchybienia proceduralne, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Odnosząc się z kolei do żądań skargi, określonych w pkt 2 i 3, wskazać należy, iż procedowanie w zakresie wskazanym przez skarżącego w tym postępowaniu nie jest możliwe. Ponownie rozpatrując wniosek J. K. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r., w części dotyczącej mianowania na stanowisko [...] w [...], organ przede wszystkim rozważy czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wznowieniowe oraz czy zachowany został termin do ich zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.