II SA/Wa 732/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu raportu P.S. z dnia [...] grudnia 2016 r., w dniu [...] września 2017 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił ww. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1997 – 2004 oraz 2006 – 2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, w dniu [...] lutego 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że raportem z dnia [...] grudnia 2016 r. P.S., powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu w łatach 1997-2005, co też jego zdaniem, uzasadnia podwyższenie emerytury na podstawie wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał również, iż w dniu [...] grudnia 2016 r. sporządził raport o zwolnienie ze służby w Policji w związku z nabyciem praw emerytalnych "z okresem trzymiesięcznego wypowiedzenia". Kolejnym raportem z dnia [...] grudnia 2016 r. P.S., powołując się na § 2 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego podwyższenie emerytury policyjnej o 2% podstawy wymiaru za okres służby w Sekcji Bojowej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji oraz w Sekcji Bojowej Centralnego Biura Śledczego Policji w latach 2006-2017. Ponadto raportem tym wniósł o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] marca 2017 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W dniu [...] maja 2017 r. P.S. wydane został zaświadczenie, potwierdzające, że w 2005 r. podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze, lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. W dniu [...] września 2017 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wydania zaświadczenia o okresach pełnionej służby w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego w latach 1997-2004 oraz w latach 2006-2017. W wyniku rozpoznania wniesionego przez P.S., reprezentowanego przez pełnomocnika, zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2017 r., Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji), Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowych i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Podkreślił, że sytuacja każdego funkcjonariusza Policji, nawet pełniącego służbę w tej samej jednostce i na równorzędnym stanowisku służbowym, jest odmienna i każdy wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach musi być badany indywidualnie. W przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji we wnioskowanym okresie, tj. w latach 1997-2004 (z wyłączeniem 2005 r., co do którego wydano zaświadczenie o żądanej przez wnioskodawcę treści), wykonywał co najmniej 6 czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Komendanta Stołecznego Policji. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził analizę akt osobowych P.S., w celu odnalezienia materiałów potwierdzających wykonywanie przez wymienionego czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz dokonał przeglądu stosownej dokumentacji, w której mogłyby znajdować się informacje potwierdzające, że P.S. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Natomiast w odniesieniu do 2005 r. zostało wydane P.S. zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jak bowiem ustalono, dokumentacja pozostająca w dyspozycji jednostki Policji, w której pełnił on służbę w tym okresie, pozwalała na potwierdzenie faktu wykonywania przez Pana P.S. czynności, o których mowa w treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ zauważył, że brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez P.S. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. stało się przedmiotem skargi P.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji oraz naruszenie prawa materialnego - § 2 ust.2 lit. a ,b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie spełniał kumulatywnie przesłanek wynikających z powołanych przepisów pozwalających na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2010 - 2016, uprawniającego do otrzymywania emerytury podwyższonej o 2% podstawy za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w warunkach opisanych w § 2 ust.2 lit. a , b cyt. rozporządzenia. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "P.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle powyższych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Na wstępie należy podać należy, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd było postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Centralnego Biura Śledczego z dnia [...] września 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W przypadku podniesienia zarzutów natury procesowej i materialnoprawnej, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ I instancji przepisu prawa materialnego. Dodać należy, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 692-693). W rozpoznawanej sprawie skarżący zażądał od organu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 1997 – 2004 oraz 2006 – 2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organ odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści odwołał się do art. 219 Kpa, który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 217 § 1 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 Kpa, zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 Kpa). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 Kpa, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 Kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 469/14, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że postępowanie wyjaśniające odnosi się do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1616/09, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada ponadto zauważyć, że podobne poglądy wyrażone są w piśmiennictwie. Wskazuje się w nich, że postepowanie w sprawie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie (Z.R. Kmiecik, Charakter prawny..., s. 58), a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego - (vide. M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 219 K.p.a.). W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zdaniem Sądu, w zakresie procedury normującej tryb wydawania zaświadczeń organ wyczerpał możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach. Komendant Główny Policji zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Podkreślić należy, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji publicznej nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd w pełni podziela stanowisko organu co do wykładni przepisów, a w szczególności § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, póz. 734) oraz trafne zastosowanie tych przepisów do oceny zgromadzonego materiału w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z § 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej, lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Przepis ten dotyczy funkcjonariuszy, którzy pełnią służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełniają powyższe warunki w sposób łączny. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu rozumie się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z dnia 15 października 2007 r.) w świetle, którego do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności: 1) fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). Reasumując, podkreślić należy, iż treść przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem wymagają one spełnienia łącznego określonych przesłanek i nadto w określonych wymiarach czasowych. Sytuacje, zdarzenia lub czynności w przepisach tych wskazane muszą być rozumiane dokładnie, jak te przepisy brzmią, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w tych przepisach sytuacjach, zdarzeniach lub czynnościach, nie zaś z okoliczności podobnych. Dlatego też jakakolwiek interpretacja rozszerzająca zawartych w tych przepisach przesłanek implikujących wzrost wymiaru emerytury jest niedopuszczalna. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, a podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.