II SA/Wa 736/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi A.J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A.J. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. A. J. (dalej jako "skarżąca" lub "strona skarżąca", reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej jako "Dyrektor TDT") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. "na podstawie jakiego dokumentu/dokumentów potwierdzone zostało spełnienie wymagań technicznych samochodu marki [...] wyposażonego w silnik wysokoprężny [...]. Jeśli potwierdzenie to nastąpiło na podstawie uznania świadectwa homologacji typu, to proszę o wskazanie odpowiedniej decyzji. Jednocześnie wnoszę o przesłanie kserokopii tych dokumentów na adres pełnomocnika". Dyrektor TDT zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. poinformował skarżącą o braku żądanej przez nią informacji. Pismem z [...] października 2017 r. skarżąca, za pośrednictwem Dyrektora TDT, skierowała do Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako "organ") ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, powołując się na art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "k.p.a."). Następnie strona skarżąca pismem z [...] grudnia 2017 r. skierowała do Ministra Infrastruktury i Budownictwa ponowne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, ponownie powołując się na art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z ponaglenia z [...] października 2017 r. wniesionego przez A. J. reprezentowaną przez pełnomocnika, na niezałatwienie przez Dyrektora TDT sprawy z wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżąca wniosła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 61a § 2 oraz art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej "u.d.i.p."), wskazał, że postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest trybem odformalizowanym, w zakresie którego co do zasady nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Jedynie przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej oraz umarzających postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, wydanych przez organy władzy publicznej. Zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania k.p.a., jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji (oraz umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji publicznej), nie zaś czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu bądź poinformowaniu, że organ takiej informacji nie posiada. Organ zauważył, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie, niż to wynika z art. 16 ust 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. W ocenie organu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do trybu udostępniania informacji publicznej w bardzo wąskim zakresie, zatem w sprawie nie znajduje zastosowania tryb art. 37 k.p.a. W świetle powyższego organ stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości czy też nie. Postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2018 r. stało się przedmiotem skargi A. J., reprezentowanej przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji istnienia podstaw do prowadzenia postępowania; b) art. 37 § 6 k.p.a. poprzez niewydanie przez organ postanowienia, w którym wskazuje, czy Dyrektor TDT rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia postanowienia z naruszeniem wymogów proceduralnych w zakresie jego obligatoryjnych elementów, tj. niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy faktycznej oraz prawnej, co pozostaje w ostrej sprzeczności z realizacją zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa; d) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności w zupełności pominięcia wniosku skarżącej w sprawie wydania przez Dyrektora DTD decyzji administracyjnej uznającej świadectwo homologacji typu WE; e) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy Dyrektor TDT rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; f) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozważenie zastosowania at. 135 P.p.s.a. i uchylenie również postanowienia z dnia 5 stycznia 2018 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych kryteriów jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2018 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia z dnia [...] października 2017 na niezałatwienie przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego sprawy z wniosku z [...] sierpnia 2017 r. skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W pierwszej kolejności zatem należało rozważyć czy instytucja ponaglenia wynikająca z art. 37 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponaglenie wprowadzone zostało do Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę dotychczasowego art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 37 § 1 otrzymał brzmienie: Stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to dotyczy ściśle realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. Nadto, w postępowaniu tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Postanowił tak jednoznacznie ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniająca Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektóre inne ustawy nie wprowadziła żadnych zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej w tym zakresie. Z uwagi na to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odesłania do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do całego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to, tak jak w poprzednim stanie prawnym nie miał zastosowania wymóg wniesienia zażalenia (art. 37 k.p.a.), tak i obecnie nie ma zastosowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymóg wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.). W sprawach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej chodzi o doprowadzenie do jak najszybszej realizacji przez stronę jej konstytucyjnego prawa do informacji. Ustawodawca stanowiąc w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, i wskazując jednocześnie na jakim etapie znajduje zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego w sposób wyraźny zrezygnował z dodatkowego środka zaskarżenia. Ponaglenie stanowi środek prawny na drodze administracyjnej. Sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi zaś typowej sprawy administracyjnej, na co wskazano już wyżej. Specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej nie pozwala, aby bez szczególnego uregulowania w u.d.i.p., przyjąć, że w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie znajduje ponaglenie. Nadto, w przypadku skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu, w stosunku do którego istnieje organ wyższego stopnia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, czas rozpatrzenia ponaglenia ulega wydłużeniu w porównaniu z czasem rozpatrywania ponaglenia przez podmioty, w stosunku do których nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 4, § 5, § 7 i odpowiednio § 8 k.p.a.). Powyższe różnicowałoby sytuację prawną wnioskodawców. W zależności bowiem od tego, do jakiego podmiotu skierowaliby oni wniosek o udostępnienie informacji publicznej, uprawnieni byliby odpowiednio wcześniej lub później wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dochodząc realizacji tego podmiotowego prawa. Organ, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, otrzymując ponaglenie niezwłocznie załatwia bowiem sprawę (art. 37 § 8 k.p.a.), a zatem podejmuje działania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś organ wyższego stopnia, po przekazaniu ponaglenia, wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia zaś bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wyznaczając termin, jeżeli postępowanie jest niezakończone (art. 37 § 6 pkt 2 a); zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 6 pkt 2 b)). W ocenie Sądu, zważywszy na cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, zastosowanie nieprzewidzianej w u.d.i.p. instytucji ponaglenia, mogłoby prowadzić do zróżnicowania sytuacji wnioskodawców w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. W przypadku wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a. w sprawie o dostęp do informacji publicznej organ winien poinformować stronę pismem, że instytucja ta nie ma w sprawie zastosowania, a środkiem zwalczania ewentualnej bezczynności lub przewlekłości organu jest skarga na bezczynność lub przewlekłość do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie z wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej nie zostało zatem wszczęte postępowanie administracyjne toczące się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a postępowanie, do którego zastosowanie znajduje jedynie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jak już wcześniej wskazano takiego środka zwalczania bezczynności lub przewlekłości nie przewiduje. Zdaniem Sądu skoro w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to organ nie jest uprawniony do rozpoznania złożonego ponaglenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. i zastosowania trybu administracyjnego w sytuacji, gdy zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zarówno postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. jak i [...] marca 2018 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 61a § 1 k.p.a, co powoduje konieczność wyeliminowania obu aktów z obrotu prawnego - stwierdzenia ich nieważności wobec rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuprawnione, bowiem jak wynika z treści przedmiotowego uzasadnienia organ, nie prowadził w sprawie postępowania administracyjnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto wniosek [...] sierpnia 2017 r. jak i ponaglenie z [...] października 2017 r., które rozpoznane zostało przez organ zaskarżonym oraz poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczyły udostępnienia informacji publicznej, z wyraźnym wskazaniem podstawy prawnej – art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast ponowne ponaglenie z 18 grudnia 2017 r. na niezałatwienia sprawy w terminie, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, nie dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a odrębnej sprawy. W treści tego ponownego ponaglenia jednoznacznie wskazano, że "W piśmie z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 70j ust. 1 p.r.d. ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. po. 1137 t.j. ze zm.- dalej jako "p.r.d."), w przedmiocie działań, które powinny zostać podjęte przez Dyrektora TDT, wniosłem o wydanie decyzji administracyjnej uznającej świadectwo homologacji typu WE ( ). Jednakże do dnia dzisiejszego Dyrektor TDT nie ustosunkował się do mojego wniosku, a Minister Infrastruktury i Budownictwa, jak pośredniczący w sprawie złożonego ponaglenia organ wyższego rzędu, nie podjął wymaganego prawem działania." Wniosek z [...] października 2017 r. wszczynał odrębną sprawę z innej podstawy prawnej i nie mógł być rozpatrzony przez organ w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym zarzut pominięcia wniosku skarżącej w sprawie wydania przez Dyrektora TDT decyzji administracyjnej uznającej świadectwo homologacji typu WE nie dotyczy niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W skład kosztów wchodzi wpis sądowy 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, łącznie 597 zł.