II SA/Wa 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Marcinkowska, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. D. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. D. zwrócił się do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał udostępnienia danych dotyczących kwalifikacji, uprawnień, szkoleń oraz stażu pracy pracowników wykonujących kontrole w gospodarstwie B. D. w osobach: J. B., A. K., L. C., B. P. oraz J. G.. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działający na podstawie upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] października 2015 r. decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej danych o kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach oraz stażu pracy powyżej wskazanych pracowników wykonujących kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy. Jednocześnie mając na względzie art. 5 ust. 4 ustawy, w którym mowa jest o braku przeszkód do udzielenia informacji w przedmiocie organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, a więc informacji zbiorczej odnośnie wykształcenia, uprawnień, szkoleń i innych wymogów wobec osób zatrudnionych w danej komórce organizacyjnej udzielił odpowiedzi w tym zakresie odrębnym pismem z dnia [...] października 2015 r. W dniu [...] listopada 2015 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję nr [...] z [...] października 2015 r. i odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej danych o kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach oraz stażu pracy powyżej wskazanych pracowników wykonujących kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy. Jednocześnie organ udostępnił zbiorcze dane dotyczące inspektorów wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzglądu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicą przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ stwierdził, że pracownicy Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. To z kolei oznacza, że wnioskowane informacje o posiadanych kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach, staż pracy niezbędnego do przeprowadzenia kontroli tych pracowników podlegają wyłączeniu od ujawnienia z uwagi na ochronę prywatności tych osób (art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez błędną wykładnię i odmowę udostępnienia informacji publicznej w części dotyczących uprawnień, szkoleń oraz stażu pracy pracowników przeprowadzających kontrole, w sytuacji gdy z uwagi na wykonywanie obowiązków w organie publicznym, wykonywanie kontroli i wyciąganie stosownych wniosków znajdujących odzwierciedlenie w protokole kontroli stanowiło co najmniej przygotowanie decyzji następnie doręczonej rolnikowi w wyniku wszczętej kontroli, co z kolei stanowiło podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (B. D.), cechujące funkcjonariusza publicznego, w konsekwencji poprzez nieuprawnioną odmowę udzielenia informacji publicznej dotyczącej funkcjonariuszy publicznych. Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenia skargi podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga B. D. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Pozwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Kwestia ta nie jest sporna między stronami. Istotą sporu jest natomiast to, czy pracownicy Agencji, którzy wykonali kontrole na miejscu w gospodarstwie skarżącego i których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej są osobami pełniącymi funkcje publiczne czy też nie. Ustalenie tej kwestii przekłada się bowiem bezpośrednio na to, czy wnioskowane informacje dotyczące tych osób, tj. dane o kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach oraz stażu pracy, winny być udostępnione w trybie informacji publicznej (w sytuacji, gdy są osobami pełniącymi funkcje publiczne), czy też informacje te winny być chronione i nieudostępnione w sytuacji, gdy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Owo ograniczenie z cytowanego powyżej przepisu art. 5 ust 1 i 2 ustawy należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w cytowanym powyżej art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, publ. LEX nr 1463584). Orzecznictwo sądowe wskazuje, że użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną.(por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem, w ocenie Sądu, dla jednoznacznego stwierdzenia, czy dana osoba pełni funkcje publiczne, należy przede wszystkim przeanalizować takie elementy jak zajmowane stanowisko i zakres powierzonych jej obowiązków, a także ocenić faktyczne wykonywane zadania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że pracownicy, których dotyczył wniosek z dnia [...] września 2015 r. funkcji publicznych nie sprawują. Stanowiska swego organ nie poparł żadnymi wyjaśnieniami. Nie pozwolił też na podjęcie polemiki z zajętym stanowiskiem, ponieważ brak jest motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżone decyzje. Zatem w ocenie Sądu, organ nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji, a powołanie się na prawo do prywatności pracowników bez wykazania, że żądane informacje rzeczywiście dotyczyły osób nie pełniących funkcji publicznych, nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych informacji i wydanie, w oparciu o art. 16 w zw. w zw. z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji. Konkludując w ocenie Sądu, organ rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego i odmówił udostępnienie informacji publicznej, bez wykazania, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 5 ust 2 cytowanej ustawy, pozwalający na ograniczenie konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji publicznej czym, naruszył art. 7 i art. 77 i 107 Kpa. Naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.