II SA/Wa 743/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji oraz ustalenia grupy inwalidztwa 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej zdolności do służby 2. odrzuca skargę na zaskarżone orzeczenie w pozostałej części 3. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej na rzecz skarżącego J. R. kwotę 480,- zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym aktem - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – uchylono orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...], dalej jako "Komisja Rejonowa", z [...] maja 2017 r. w sprawie zdolności p. J. R., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", do służby w Policji oraz ustalono, że Funkcjonariusz jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: – Centralna Komisja Lekarska, dalej jako "Centralna Komisja", wydała zaskarżony akt po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - wyrokiem z 28 września 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 171/18 - orzeczenia z 19 października 2017 r.; – po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji orzeczniczej wskazano, że podstawą uchylenia orzeczenia Komisji Rejonowej z [...] maja 2017 r. i wydania własnego orzeczenia stanowią błędy formalno-prawne dotyczące sposobu przeprowadzonej procedury orzeczniczej oraz zmiana obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2035 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób", na podstawie którego wydane jest orzeczenie, – Komisja Rejonowa wydała orzeczenie w trybie zaocznym na podstawie oceny dokumentacji orzeczniczej załączonej do skierowania (w tym w oparciu o szczegółowy raport lekarski E 213 DE z tłumaczeniem oraz formularz E 001 DE z tłumaczeniem), co wykluczało to zapis w orzeczeniu i protokole badania, że przeprowadzono własne badanie lekarskie, – w zakresie przeprowadzania badań, w celu wydania orzeczeń osobom zamieszkałym na terenie Unii Europejskiej i podlegającym kontrolnym badaniom lekarskim na podstawie ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), znajdują zastosowanie przepisy: – rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE. L. 2004, nr 166), zwane dalej "rozporządzeniem"; – rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia, dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", – rozporządzenia te są wiążące dla wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej i muszą być przestrzegane przez organy administracji, instytucje zabezpieczenia społecznego i sądy, – zgodnie z art. 82 rozporządzenia badania lekarskie mogą być wykonywane na wniosek instytucji właściwej (Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA) w innym państwie członkowskim, przez instytucję miejsca pobytu lub zamieszkania osoby ubiegającej się lub korzystającej ze świadczeń, na warunkach ustanowionych przez rozporządzenie wykonawcze lub w sposób uzgodniony przez właściwe władze zainteresowanych państw członkowskich; przeprowadzone na tych warunkach badania w państwie zamieszkania uważa się na równi z przebytymi na terenie państwa właściwego, – z art. 87 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wynika, że można poprosić orzekanego o powrót do państwa zlecającego badanie; jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy na podróż taką zezwala stan zdrowia osoby mającej poddać się badaniu; nie może on ulec pogorszeniu podczas jego wykonywania (tak wyrok ETS, sygn. akt C-344/89, opubl. LEX nr 124002); komisja lekarska natomiast nie może zagwarantować, że w wyniku przebytej podróży stan zdrowia nie ulegnie pogorszeniu, badania lekarskie wykonano więc w miejscu zamieszkania Funkcjonariusza, – Funkcjonariusz leczy się w Poradni Zdrowia [...]; był także hospitalizowany w Oddziale Dziennym Leczenia [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej MSWiA; wielokrotnie przebywał na zwolnieniach lekarskich i zgłaszał wówczas [...] ; w 2009 roku Funkcjonariusza skierowano na komisję lekarską w celu oceny stanu zdrowia; orzeczono wówczas niezdolność do służby w Policji ([...] grupa inwalidzka w związku ze służbą w Policji z powodu przewlekłej [...]); inwalidztwo orzeczono od [...] lipca 2009 r.; badanie kontrolne wyznaczono w lipcu 2012 roku; od stycznia do [...] lipca 2009 r. Funkcjonariusz odbył osiem wizyt [...]; przez rok - do lipca 2010 roku - nie leczył się w Poradni [...]; w 2010 roku Funkcjonariusz odbył cztery wizyty i nie zgłaszał dolegliwości wobec czego kontynuowano jego dotychczasowe leczenie; w 2011 roku Funkcjonariusz był na jednej wizycie w grudniu; od lutego 2012 roku powróciły [...], a do listopada 2012 roku Funkcjonariusz odbył sześć wizyt w Poradni [...]; w lipcu 2013 roku wydano kolejne orzeczenie, na mocy którego Funkcjonariusz nadal był niezdolny do służby ([...] grupa inwalidzka); badanie kontrolne wyznaczono w lipcu 2016 roku; w 2013 roku Funkcjonariusz nie leczył się w Poradni [...]; zgłosił się do niej dopiero w październiku 2014 roku; jak wynika z dokumentacji w 2015 roku ponownie nasiliły się "[...] związane z byłą pracą, interwencjami"; leczenia nie modyfikowano, a Funkcjonariusz odbył pięć wizyt [...]; w 2016 roku był na wizycie dwukrotnie w marcu i czerwcu - wizyta czerwcowa miała na celu uzyskanie zaświadczenia lekarskiego dla celów orzeczniczych; kolejną wizytę w Poradni [...] Funkcjonariusz odbył w marcu 2017 roku; zgodnie z zapisem z tej wizyty Funkcjonariusz "wraca myślami do sytuacji, zdarzeń, interwencji niebezpiecznych dla życia, praca w szczególnie trudnych warunkach służby"; natomiast z zapisu z wizyty we wrześniu 2017 roku wynika, że nadal jest "[...]", – zgłaszane dolegliwości ujęte w dokumentacji leczenia [...] i zaświadczenia od prowadzącego [...] budzą wątpliwości i nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji, gdzie nie opisano żadnego konkretnego zdarzenia traumatycznego; nie wykazano ich także w przebiegu służby Funkcjonariusza w latach od 1996 do 1999 roku - kiedy był on [...] Policji [...] - jak i od 1999 do 2010 roku gdy pełnił funkcję specjalisty w [...], – z opinii z formularza [...] - sporządzonej przez dr T. S. [...] - wynika, że u Funkcjonariusza "[...]", – zgromadzoną dokumentację leczniczą dotyczącą oceny stanu zdrowia [...] Funkcjonariusza przekazano konsultantowi Centralnej Komisji - specjaliście [...] G. W., która - po wnikliwej ocenie dokumentacji medycznej - stwierdziła, że wskazuje ona na wyraźną poprawę stanu zdrowia Funkcjonariusza; argumentując to wskazała na coraz rzadsze wizyty w gabinecie [...] oraz że dopiero od lutego 2015 r. pojawia się w dokumentacji temat wspomnień i stanów [...] związanych z "byłą pracą, interwencjami"; w ocenie [...] nie znajduje uzasadnienia orzeczenie niezdolności do pracy zarobkowej na okres blisko czterech miesięcy w marcu 2016 r., w sytuacji gdy kolejna wizyta Funkcjonariusza odbyła się [...] marca 2017 r. po zakończonym zwolnieniu lekarskim; w konkluzji [...] stwierdziła, że nie ma podstaw do zmiany rozpoznania i jego kwalifikacji prawnej; ostatecznie - na podstawie analizy dostępnej dokumentacji medycznej - rozpoznała przewlekłą [...] upośledzającą zdolności [...], – rozpoznane schorzenie należy kwalifikować według § 86 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób, gdzie w rubryce 5 widnieje wyłącznie kategoria B - zdolny do służby z ograniczeniem, – opinię [...] G. W. uznano za swoją i stwierdzono, że Funkcjonariusz jest zdolny do służby z ograniczeniem, gdyż schorzenie będące do tej pory podstawą inwalidztwa - jak wynika z dostępnej dokumentacji orzeczniczej - uległo poprawie; pozostałe schorzenia wykazane w dokumentacji także nie sięgają znamion [...]. W skardze zarzucono: – naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 345 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o komisjach lekarskich", w zw. z § 76 i § 78 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym zakwalifikowaniu Funkcjonariusza jako zdolnego do służby z ograniczeniem – kategoria B, co wynikało z niewłaściwego przypisania mu stanu "zaburzeń [...]"; – art. 10 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich poprzez brak zakwalifikowania Funkcjonariusza do grupy inwalidzkiej, – naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: – art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 46, 47 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez brak pełnego zbadania przez organ okoliczności faktycznych, a także poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny. W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej zarzuty. Wskazano, że wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 171/18 uchylono orzeczenie Centralnej Komisji z 19 października 2017 r. Sąd wskazał w nim wytyczne dla organu w zakresie prawidłowego uzasadnienia orzeczenia. Organ ponownie rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę żadnych z tych wytycznych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim wywodzono w niej, że w przedmiotowej sprawie nie zrealizowano wytycznych wskazanych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 171/18 co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Stosownie do przywołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd wskazał, że Centralna Komisja "rozpatrując ponownie sprawę zobowiązana jest prawidłowo uzasadnić swoje orzeczenie, a w szczególności wyjaśnić dlaczego podczas procedury orzeczniczej skoncentrowała się na orzekaniu o zdolności skarżącego do służby w Policji w sytuacji, gdy wniosek Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW w [...] zakreślał inny cel orzekania. Ponadto, CKL powinna rozważyć, czy w przypadku skarżącego zasadnym jest wydawanie orzeczenia w trybie zaocznym. Jeżeli uzna, że ten tryb za zasadny, to uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać wyjaśnienie dlaczego ten tryb uznała za właściwy. W uzasadnieniu orzeczenia powinny zostać wskazane wszystkie dokumenty lekarskie na podstawie, których nastąpiło rozpoznanie jednostki chorobowej". W wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wa 171/18 wskazano zatem trzy wytyczne, którymi miała kierować się Centralna Komisja ponownie rozpatrując niniejszą sprawę. Po pierwsze, zobowiązano organ do wyjaśnienia dlaczego postępowanie administracyjne w sprawie Funkcjonariusza przeprowadzono pod kątem jego zdolności do służby podczas gdy w skierowaniu z [...] października 2016 r. zakreślono cel: uznanie Funkcjonariusza za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji oraz ustalenie związku lub braku związku inwalidztwa ze służbą. Centralna Komisja - mimo wyraźnych wytycznych Sądu, który uznał daną kwestię za mającą znaczenie dla wyniku sprawy - w ogóle nie zajęła stanowiska w tym zakresie w zaskarżonym orzeczeniu. Tym samym nie zrealizowano wytycznej wskazanej przez Sąd. Wobec wiążących wytycznych organ obowiązany będzie zająć stanowisko czy wobec zakresu skierowania, przy określonej diagnozie, dopuszczalne było wydanie orzeczenia, którym stwierdzono przydatność do służby. Po drugie, Centralną Komisję zobligowano do wyjaśnienia dlaczego wydała w niniejszej sprawie orzeczenie w trybie zaocznym, wyłącznie na podstawie oceny dokumentacji orzeczniczej załączonej do skierowania – w tym raportu lekarskiego sporządzonego przez lekarza specjalistę obywatelstwa [...] - rezygnując jednocześnie z przeprowadzenia dodatkowego badania przez samą komisję lekarską. Ma to istotne znaczenie w sprawie gdy Funkcjonariusz kwestionuje prawidłowość diagnozy, twierdząc m.in. że znaczenie dla oceny jego stanu [...] miała bariera językowa. Organ odnosząc się do tej kwestii przywołał przepisy unijne: art. 82 rozporządzenia, art. 87 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego oraz wyrok ETS z 27 czerwca 1991 r, zgodnie z którym nakazanie badanemu powrotu do kraju macierzystego (zlecającego badanie) byłoby możliwe wyłącznie w przypadku uzyskania pewności, że nie skutkowałoby to pogorszeniem jego stanu zdrowia. W związku z tym uznano, że badanie należy przeprowadzić w miejscu zamieszkania Funkcjonariusza (na terenie [...]) z uwagi na niemożność zagwarantowania, że w wyniku podróży jego stan zdrowia nie uległby pogorszeniu. Takiego stanowiska organu nie można zaaprobować. Nie do zaakceptowania jest prezentowana przez organ wykładnia wskazanych regulacji, gdzie przyjęto, że jedynie możliwość zagwarantowania braku pogorszenia zdrowia diagnozowanego uprawnia do wezwania go na badania w kraju macierzystym. Takiej pewności nie można mieć w przypadku żadnej zdrowej osoby. W tej sytuacji wskazana regulacja nie mogłaby znaleźć zastosowania w żadnym przypadku. Przy racjonalnym jednak wyłożeniu jej treści uzasadniony jest wniosek, że badania w kraju macierzystym osób zamieszkujących za granicą na terenie UE jest możliwe o ile znane, ustalone już bądź właśnie diagnozowane dolegliwości nie są tego rodzaju, że mogą uzasadniać obawy o wpływ podróży na stan zdrowia badanego. W realiach rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że Funkcjonariusz mieszka w [...], ale jedynie kilkanaście kilometrów od granicy z Polską. Wobec tego organ winien był wskazać czy dolegliwości Funkcjonariusza wcześniej zdiagnozowane, bądź tego rodzaju, że można ich występowanie racjonalnie przewidywać, w istocie stanowią przeszkodę dla wykonania badań przez lekarzy, biegłych komisji. Nie jest to natomiast konieczne tylko o ile - w ocenie komisji - przeprowadzenie badań na miejscu wobec uzyskanej opinii lekarza z [...] nie jest niezbędne. W takim przypadku uzasadnienie orzeczenia winno wskazywać wobec jakich argumentów uznano, że ewentualna bariera językowa, czy brak wglądu w szerszą dokumentację leczenia nie może mieć istotnego wpływu na wiarygodność diagnozy. Organ jednak także w danym zakresie nie sformułował żadnego stanowiska. Po trzecie, Sąd zobowiązał organ, aby w uzasadnieniu orzeczenia wskazał wszystkie dokumenty lekarskie, na podstawie których rozpoznał chorobę Funkcjonariusza. Także tej wytycznej nie zrealizowano jednoznacznie. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie organ przywołał wyłącznie opinię medyczną Pani doktor G. W. Nie wskazał jednocześnie czy podstawą zdiagnozowanej konkretnej jednostki chorobowej, wymienionej w rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób, jest ta opinia. W sytuacji gdyby tak było, nie wyjaśnił dlaczego uznał ją za wystarczającą do wydania diagnozy w sprawie. W związku z niezrealizowaniem przez Centralną Komisję wytycznych wskazanych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 171/18 odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Natomiast kwestia inwalidztwa Funkcjonariusza, czy jego związku ze służbą, wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że sąd administracyjny nie jest właściwy w przedmiocie związku choroby (inwalidztwa) ze służbą wojskową (tak uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, opubl. LEX nr 37912). Z przytoczonych przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 poz. 265). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia za czynności radcy prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.