II SA/Wa 744/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Podsekretarza Stanu ds. Uzbrojenia i Modernizacji w Ministerstwie Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Inspektoratu Uzbrojenia decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 83 ust. 1, 2 i 5, art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 95 pkt 2, 3 i 5, art. 97, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. Nr 108, poz. 1146), przyznał A. M. zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] stycznia 2013 r. następujące należności pieniężne: 1. odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie [...] zł, 2. ekwiwalent pieniężny za 164 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w tym dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2010, 2011, 2012 i 2013 w kwocie [...] zł, 3. dodatkowe uposażenie roczne za 2012 r. w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego [...] grudnia 2012 r. w kwocie [...] zł, 4. dodatkowe uposażenie roczne za 2013 r. w wysokości proporcjonalnej do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych, za które wypłacono uposażenie, tj. 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie [...] zł, 5. gratyfikację urlopową niewykorzystaną w roku zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. podniósł, że na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej posiadał 234 dni niewykorzystanego urlopu, w tym 29 dni za 2008 r. i 41 dni za 2009 r., co oznacza, że nie wypłacono ekwiwalentu za 70 dni. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, ograniczenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest niezgodne z Konstytucją RP. Wniósł w związku z tym o uchylenie decyzji w części dotyczącej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i przyznanie go za 234 dni. Podsekretarz Stanu ds. Uzbrojenia i Modernizacji Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., art. 95 pkt 2, 3 i 5, art. 97 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został ustalony zgodnie z przepisami i we właściwej wysokości. Ustawodawca określił bowiem w art. 95 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, że żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w tym dodatkowy urlop wypoczynkowy, który jest wypłacany za urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, nie więcej jednak niż za trzy lata wstecz. Natomiast powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a nie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie bowiem z art. 190 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczą wyłącznie konkretnego aktu normatywnego, a nie generalnie wszystkich aktów regulujących w podobny sposób tematykę, jaka była przedmiotem orzeczenia TK w konkretnym akcie normatywnym. Z tego powodu jego zastosowanie nie będzie miało miejsca. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. a) art. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wypłacanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby do trzech ostatnich lat i tym samym naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, b) art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równości obywateli wobec prawa, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 w zw. z art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, niż podniesione w zarzutach skargi. Stosownie bowiem do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz powtórzona w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a." wymaga, aby każdy władczy akt ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela nie tylko miał oparcie w konkretnie wskazanym przepisie prawa, ale również by rozstrzygnięcie pochodziło od organu, który posiada kompetencje do rozpatrzenia spraw danego rodzaju. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podjęta przez Podsekretarza Stanu ds. Uzbrojenia i Modernizacji w Ministerstwie Obrony Narodowej, działającego we własnym imieniu, a nie w imieniu i z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, wskutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Szefa Inspektoratu Uzbrojenia z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] , przyznającej należności pieniężne żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Swoją właściwość jako organu odwoławczego Podsekretarz Stanu ds. Uzbrojenia i Modernizacji w MON wywiódł z Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. (Dz. Urz. MON z 2006 r. Nr 21, poz. 270) oraz decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON z 2012 r., poz. 214 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu, kierowniczymi stanowiskami Ministerstwa są: 1. Minister, 2. Sekretarz Stanu, 3. Szef SG WP, 4. Podsekretarz Stanu, 5. Dyrektor Generalny. Natomiast, w myśl § 4 ust. 2 pkt 13 regulaminu, osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2-5, są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów (szefów, dowódców, komendantów) przyporządkowanych komórek organizacyjnych i bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych. Z kolei stosowne do Wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem, stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] , Inspektorat Uzbrojenia w [...] jest bezpośrednio podporządkowany Podsekretarzowi Stanu do Spraw Uzbrojenia i Modernizacji (l.p. 10). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, regulacja zawarta w § 4 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu organizacyjnego, nie ma mocy prawnie wiążącej i nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia kompetencji Ministra Obrony Narodowej jako organu wyższego stopnia, na Podsekretarza Stanu ds. Uzbrojenia i Modernizacji w MON. Nie jest to bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, a tylko określenie w takim przepisie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania można uznać za wiążące i wyłączające zastosowanie w tym zakresie art. 17 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) wprost wskazał, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, w myśl art. 17 pkt 3 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Inspektoratu Uzbrojenia jest zatem, zgodnie z przepisami K.p.a., Minister Obrony Narodowej jako organ sprawujący nadzór nad działalnością tej jednostki organizacyjnej. Trzeba też zwrócić uwagę, że stwierdzenie w regulaminie organizacyjnym MON, że podsekretarze stanu są organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów (szefów, dowódców, komendantów) przyporządkowanych komórek organizacyjnych i bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych oraz bezpośrednie podporządkowanie Inspektoratu Uzbrojenia Podsekretarzowi Stanu do Spraw Uzbrojenia i Modernizacji, nie czynią z osoby zajmującej przedmiotowe stanowisko kierownicze ani organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ani też innego organu państwowego lub podmiotu powołanego z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 K.p.a.). Przypomnieć należy, że źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały określone w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin organizacyjny MON bez wątpienia źródłem prawa w rozumieniu ww. przepisu nie jest. Osoby zajmujące kierownicze stanowiska w MON nie są więc organami ani w znaczeniu ustrojowym, ani funkcjonalnym. Dodatkowo wskazać należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż organy administrujące mają kilka cech wspólnych. Są nimi: 1) człowiek lub grupa ludzi (w przypadku organu kolegialnego), 2) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, 3) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, 4) w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji (L. Żakowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym., Warszawa 1999 r. Wydawnictwa Prawnicze PWN (wydanie I). Takich cech Podsekretarz Stanu ds. Uzbrojenia i Modernizacji nie posiada. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym zbędnym było merytoryczne badanie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 pierwszej z powołanych ustaw.