II SA/Wa 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi H.G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania H.G. emerytury specjalnej na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym wniosek jest rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Trudna sytuacja bytowa, choć brana pod uwagę, nie może stanowić jedynej przesłanki do przyznania tego świadczenia. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, okoliczności wynikające z treści wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie uzasadniały przyznania H.G. emerytury specjalnej. Wnioskodawca wskazał, że jest osobą częściowo niezdolną do pracy od 1995 r. i otrzymuje rentę w kwocie [...] zł netto. Wraz z żoną zajmuje jedno pomieszczenie w murowanym domu, a pozostałą jego część zamieszkują dwie córki z rodzinami, które prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Od 2002 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba poszukująca pracy. Jego żona została zaliczona do II grupy inwalidzkiej i pobiera emeryturę w wysokości [...] zł netto. Łączny dochód małżonków wynosi [...] zł netto miesięcznie. Rodzina otrzymuje pomoc finansową w formie zasiłków celowych specjalnych (w 2008 r. łącznie [...] zł) i od wielu lat korzysta z pomocy społecznej. Z nadesłanych przez H.G. informacji wynika, że w latach 1964-1993 był zatrudniony w [...] zakładach pracy, ostatnio, w latach 1991-1993, pracował w Urzędzie Gminy w B. jako [...]. Wnioskodawca wskazywał na swoje zasługi w pracy zawodowej, polegające na wzorowym oraz sumiennym wykonywaniu obowiązków służbowych. Za pracę zawodową otrzymywał odznaczenia ([...] i Medal [...]). Podał, że "skreślił" na rzecz Urzędu Gminy w B. z kosztorysów powykonawczych wystawionych za wykonane roboty przez różnych wykonawców kwotę ponad [...] zł. Nadesłał także fotokopię legitymacji "[...]". Podał, że jego osiągnięciem społecznym był wkład w poprawę warunków życia mieszkańców wsi G. przez doprowadzenie do modernizacji drogi gminnej G. oraz działania o utrzymanie szkoły we wsi T. Wnioskodawca podkreślił, że zawsze stawiał interes społeczny i zakładowy nad interesem własnym, co w jego ocenie, świadczy o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Powołał się na swoją działalność na rzecz pokrzywdzonych przez Biuro Obsługi Klienta w R. działające w systemie podobnym do argentyńskiego. Podniósł, że stanął w obronie małoletniej A.K. (wnuczki), a córkę uratował przed możliwą utratą życia. Wnioskodawca uznał, że nadzwyczajnym zdarzeniem losowym jest to, iż córka, mająca [...] dzieci, po tragicznej śmierci męża została wdową. Wskazał, iż dwukrotnie występował o ustanowienie rodziny zastępczej dla wnucząt, ale wnioski jego były oddalane przez Sąd. W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie H.G. świadczenia specjalnego, tj. aby wnioskodawca posiadał wybitne, niepowtarzalne dokonania w jakiejkolwiek działalności, ani też, aby wskazane i udokumentowane zostały nadzwyczajne zdarzenia losowe. Nadesłane dokumenty nie potwierdzają dokonań H.G., na które się powołuje, m.in. wybudowanie drogi lub przekształcenie szkoły we wsi T. Organ wyjaśnił, że zaangażowanie w działalność na rzecz społeczności lokalnej, w której uczestniczy na terenie kraju wiele osób, choć zasługuje na uznanie, nie stanowi przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. W ocenie organu, nie mogą być uznane za wybitne zasługi przyznające przedmiotowe świadczenie działania wnioskodawcy podejmowane w obronie pokrzywdzonej przez nieuczciwą spółkę żony, wzorowe pełnienie zasadniczej służby wojskowej, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej, reakcja na przemoc w rodzinie, czy też działania podejmowane w celu zostania rodziną zastępczą. Nadzwyczajnym zdarzeniem losowym nie jest również tragiczna śmierć męża córki, co spowodowało, że została wdową z [...] dzieci, chociaż bezsporne jest, że jest to dramatyczne wydarzenie dla rodziny. Zdaniem organu, także trudna sytuacja bytowa spowodowana niską rentą nie uzasadnia przyznania świadczenia w szczególnym trybie, gdyż nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, zwłaszcza w sytuacji gdy wnioskodawca jest objęty pomocą finansową przez ośrodek pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.G. zakwestionował powyższą decyzję i wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnoszący skargę wskazał, iż od dnia [...] lutego 2009 r. pobiera emeryturę w kwocie [...] zł netto miesięcznie i w 2009 r. nie jest objęty pomocą Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. ze względu na brak wystarczającej ilości środków finansowych. Ponadto podał, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzasadniają następujące wybitne i niepowtarzalne zasługi na niwie społecznej, tj.: uratowanie osoby od: [...]. Jednocześnie podniósł, że w najbliższych wyborach będzie kandydował na [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2009 r. podtrzymał zarzuty skargi i wskazał, iż obecnie pobiera emeryturę w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Uważa, że przyznanie mu świadczenia specjalnego jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Stanowi on, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/06 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429) uznał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w przepisie tym chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Zatem decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, m. in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, ale nie jest to jedyne kryterium przyznania tego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłoby ono pomoc społeczną. Emerytura (renta) specjalna nie ma charakteru roszczeniowego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Decyzja uznaniowa może bowiem być uchylona przez Sąd w sytuacji stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych, bądź przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zebrano materiał dowodowy i zanalizowano całokształt sprawy. Organ zwrócił się do odpowiedniego, ze względu na miejsce zamieszkania, ośrodka pomocy społecznej celem przeprowadzenia wywiadu odnośnie sytuacji bytowej H.G. Prezes Rady Ministrów uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego oraz odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ prawidłowo przyjął, że nie zostały potwierdzone indywidualne zasługi skarżącego w wybudowaniu drogi gminnej, a także w przekształceniu szkoły we wsi T. Należy podzielić stanowisko przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nie jest szczególnym osiągnięciem, z punktu widzenia przepisu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach, angażowanie się skarżącego jako [...] w sprawę karną [...] osób będących członkami spółki [...], którym postawiono zarzut doprowadzenia jego żony do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. Nie jest też szczególną zasługą skarżącego reakcja na przemoc w rodzinie córki, ponieważ każdy kto się z tym zjawiskiem zetknie winien, stosownie do okoliczności, reagować. Należy zgodzić się z organem, że przedstawione osiągnięcia zawodowe skarżącego nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia specjalnego, bowiem za świadczoną pracę był wynagradzany i stosownie premiowany, a obecnie z tego tytułu korzysta z zabezpieczenia emerytalnego. O przyznaniu emerytury specjalnej nie może także przesądzać samo wzorowe pełnienie zasadniczej służby wojskowej, gdyż służbę tę skarżący odbywał w ramach powszechnego obowiązku obrony. Sąd, kontrolując decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą przyznania emerytury specjalnej nie oceniał faktów, na które H.G. powołał się dopiero na etapie skargi, ponieważ stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.