II SA/Wa 746/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. była K.Z. na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r. K.Z. zmarła w dniu [...] stycznia 2003 r. Powyższy lokal składa się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 24,02 m2, powierzchni użytkowej 35,98 m2. M.Z. w dniu śmierci nieposiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W., bowiem umowa najmu została wypowiedziana w dniu [...] czerwca 2001 r. Średni dochód na członka gospodarstwa domowego wnioskodawczyni w ostatnich 6 miesiącach poprzedzających wezwanie do przedstawienia informacji o dochodach uzyskanych w tym okresie wyniósł 458,80 złotych. W dniu 26 października 2011 r. M.Z. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu powyższego lokalu, który od śmierci matki zajmuje bez tytułu prawnego. Następnie pismem z dnia 16 grudnia 2011 M.Z. wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, podnosząc, że jest osobą niepełnosprawną i nie została wobec niej orzeczona eksmisja sądowa z przedmiotowego lokalu. W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy [...] W. w § 1 uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia wniosku o wynajęcie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci (byłego) najemcy, działając na na podstawie § 6 ust 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 października 2010 r. w prawie nadania statutów dzielnicom m.st Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) oraz § 24 ust 1 w zw. z § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i Dz. U. Woj. Maz. z 2011, Nr 116, poz. 3676), odmówił zakwalifikowania skarżącej M.Z. do wynajęcie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W., po śmieci (byłego) najemcy oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – wskazano, że w dniu [...] czerwca 2001 r. umowa najmu przedmiotowego lokalu została wypowiedziana w/w z tytułu zwłoki z zapłatą czynszu i innych opłat za używanie lokalu ze skutkiem na dzień [...] lipca 2001 r. K.Z. zmarła w dniu [...] stycznia 2003 r. Z wnioskiem o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci K.Z. wystąpiła córka w/w – M.Z.. M.Z. nie spełnia przesłanek art. 691 Kodeksu cywilnego do wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy, gdyż w dniu śmierci K.Z. nie posiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej. Wskazano, iż M.Z. nie spełnia kryteriów określonych przepisem § 31 ust. 1 wspomnianej uchwały, ponieważ w dniu śmierci K.Z. nie posiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. M.Z. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] W. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ powołał się na te same argumenty, co w kwestionowanej uchwale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca M.Z. nie zgodziła się z zaskarżoną uchwałą, wnosząc o uchylenie lub uznanie za nieważną uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że w przedmiotowym lokalu mieszkała od 1965 r. z najemcą K.Z., jej matką, zmarłą w 2003 r. W lokalu tym skarżąca wciąż mieszka. Wskazała również, iż organ nie uwzględnił dwóch okoliczności tj. że spłaciła całe zadłużenie oraz że jest osobą niepełnosprawną. Organ nie rozpatrzył wnikliwie sprawy, nie uwzględnił klauzul generalnych postępowania, zwłaszcza art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przede wszystkim należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. dot. odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy, który to lokal wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu W. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli w formie decyzji administracyjnej. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (vide: postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Treścią wniosku było uregulowanie, na rzecz skarżącej, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, w którym matka skarżącej mieszkała jako najemca lokalu do dnia 30 lipca 2001, tj. do dnia upływu okresu wypowiedzenia umowy najmu. Podstawą dla tego rodzaju działań był, więc przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Regulacja ta umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, jeśli osoby te nie spełniły warunków, aby w trybie art. 691 k.c., wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu (vide: postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12). Reasumując należy stwierdzić, że żądanie skarżącej stanowi w istocie ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nią umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę). Skoro zatem przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję zawarcia umowy najmu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu, a w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, to zaskarżona uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu to czynność o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Z tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, również należy do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w cyt. wyżej art. 3 P.p.s.a. W tym miejscu godzi się dodać, że w przypadku niewyrażenia zgody przez Zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a,. orzekł jak w postanowieniu.