II SA/Wa 746/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej na rzecz skarżącej J. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. K. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej (dalej: "Dowódca WOT", "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozkazem dziennym z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej ("dowódca KP BOT", "organ I instancji") polecił [...] J. K. rozliczyć się z jednostką wojskową i z dniem [...] kwietnia 2023 r., po całkowitym rozliczeniu się, polecił skreślić ją z ewidencji oraz wszelkiego rodzaju zaopatrzenia w [...] Wojskowym Oddziale [...], zwalniając ją z dniem [...] kwietnia 2023 r. z terytorialnej służby wojskowej. W dniu [...] maja 2023 r. przesłano Skarżącej zawiadomienie o potrzebie rozliczenia się z jednostką i oddziałem gospodarczym, a w dniu [...] lutego 2025 r. przesłano pełnomocnikowi Skarżącej wyciąg z rozkazu z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z terytorialnej służby wojskowej [...] J. K. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od rozkazu dziennego Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], zaskarżając je w całości, wnosząc jednocześnie o rozpatrzenie odwołania po doręczeniu stronie rzeczonego rozkazu dziennego, które to doręczenie (jak wprost wskazał pełnomocnik w treści odwołania) jest warunkiem koniecznym wejścia przedmiotowej decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe Dowódca WOT wskazał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z akt sprawy wynika bowiem, że rozkaz dzienny Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] został wysłany do Skarżącej w dniu [...] lutego 2025 r. (data doręczenia w dacie przekazania akt organowi odwoławczemu nie została jeszcze w ogóle wskazana), a odwołanie zostało nadane przesyłką pocztową w dniu [...] stycznia 2025r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc przed doręczeniem rozkazu dziennego, a nawet a przed jego wysłaniem Skarżącej. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji strome, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei stosownie do art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Złożenie odwołania przez żołnierza nadane w placówce pocztowej na 12 dni przed wysłaniem decyzji uchybia terminowi wynikającemu z art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 5 k.p.a. W takiej natomiast sytuacji należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania ze względu na fakt, iż na dzień wniesienia odwołania decyzja nie została jeszcze doręczona stronie. Niezależnie od powyższego Dowódca WOT wskazał, że w sprawie niniejszej zachodzi niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia. W sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, a ponadto żaden przepis prawa nie przewiduje załatwiania tego typu spraw w drodze decyzji administracyjnej. Na gruncie obowiązujących przepisów (art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny - Dz. U. z 2024 r. poz. 248 ze zm.) żołnierza pełniącego służbę wojskową można zwolnić ze służby wojskowej, z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej, obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz służby pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, w przypadku zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych. Stosownie do art. 128 ust. 4 ww. ustawy żołnierza zwolnionego z czynnej służby wojskowej oraz służby w aktywnej rezerwie dowódca jednostki wojskowej przenosi do pasywnej rezerwy. W wykonaniu dyspozycji art. 128 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, z dniem [...] marca 2023 r. Dowódca [...] BOT zwolnił Skarżącą z terytorialnej służby wojskowej i przeniósł ją do rezerwy pasywnej. Fakt ten został zaewidencjonowany w rozkazie dziennym z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. Rozkaz dzienny nie jest decyzją administracyjną, przepisy procedury administracyjnej nie znajdują zastosowania w tego typu sprawach. Ustawa o obronie Ojczyzny przewiduje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji (zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji, należy przez to rozumieć decyzję wydawaną przez właściwy organ wojskowy oraz rozkaz personalny. A contrario od rozkazu innego niż rozkaz personalny odwołanie nie przysługuje i nie stosuje się doń przepisów k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i orzeczenie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno polegać na orzeczeniu o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia z powodu nierozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W motywach skargi Skarżąca podniosła, że wyciąg z rozkazu dziennego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] został doręczony pełnomocnikowi Skarżącej w dniu [...] marca 2025 r., a zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane przez Dowódcę WOT w dniu [...] lutego 2025 r. Rozstrzygniecie to jest błędne, bowiem termin do wniesienia odwołania w chwili złożenia pisma procesowego w dniu [...] stycznia 2025 r. w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. Rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia pozostaje w rażącej sprzeczności z jego uzasadnieniem, z którego wynika, że intencją organu było orzeczenie o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, z powodu nierozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym stwierdza niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Przesłanek wymienionych w ww. przepisie nie stosuje się kumulatywnie. Przepis ten jedynie wymienia w jakich sytuacjach organ odwoławczy wydaje postanowienie. Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. W odpowiedzi na skargę Dowódca WOT wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że Skarżąca została zwolniona z pełnienia czynnej służby wojskowej z dniem [...] kwietnia 2023 r., o czym wiedziała i co akceptowała. Nie stawiała się do służby wojskowej (pełnionej rotacyjnie co najmniej raz w miesiącu kalendarzowym przez okres 2 dni), nie odwoływała się od zwolnienia ze służby aż do początku 2025 r. Mimo zgłoszonego żądania doręczenia rozkazu o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, co zostało na jej żądanie uczynione, nie czekała na jego doręczenie, skutkujące otwarciem terminu, lecz wniosła odwołanie. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, organ zauważył, że nawet gdyby uznać zarzut skargi za uzasadniony i przyjąć, że podstawa postanowienia w postaci uchybienia terminu do wniesienia odwołania została powołana wadliwie (zamiast niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia), to i tak uchylenie tego postanowienia przez Sąd na skutek skargi byłoby niecelowe. Rozpatrując bowiem sprawę ponownie na skutek wydanego wyroku, organ byłby zobowiązany do powtórzenia czynności kontrolnych etapu wstępnego odwołania i na skutek tej kontroli stwierdziłby niedopuszczalność odwołania z przyczyn, które istniały już przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe zaś prowadziłoby do konieczności ponownego wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., tym razem ze wskazaniem na niedopuszczalność odwołania w związku z przedwczesnym jego złożeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] lutego 2025 r. stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rzeczone odwołanie złożone zostało przez pełnomocnika Skarżącej "od rozkazu dziennego nr [...] Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] kwietnia 2023 r.". Odwołanie to, jak wynika z akt sprawy, nie zostało przez pełnomocnika podpisane. Wskazać w związku z tym należy, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania pomimo braku podpisu strony (ustanowionego w sprawie pełnomocnika), stanowi istotne naruszenie art. 134 k.p.a. Badanie terminowości odwołania może mieć bowiem miejsce tylko w przypadku, gdy odwołanie spełnia wszystkie wymagania formalne określone w przepisach prawa. Z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, iż z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jednakże wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., powinno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do § 2 tej regulacji, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższych regulacji wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy wezwał ustanowionego w sprawie pełnomocnika Skarżącej do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w zakreślonym terminie. Okoliczność tę potwierdził pełnomocnik organu odwoławczego w odpowiedzi na wezwanie Sądu (k. 22 akt sądowych). Oznacza to, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ nie mógł bowiem przystąpić do oceny terminowości (dopuszczalności) odwołania, które nie zostało podpisane. Czyniąc to dopuścił się istotnego naruszenia art. 134 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólnymi regułami postępowania, po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych. Jednym z takich wymogów, stawianych wszystkim pismom procesowym, w tym także odwołaniom od decyzji organu I instancji, jest podpisanie podania przez wnoszącego, co wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Takie same zasady dotyczą podpisu pełnomocnika strony, jeśli został on ustanowiony w sprawie. Brak podpisu strony na podaniu czy brak podpisu osoby przez nią umocowanej, powoduje uchybienie uniemożliwiające wywołanie skutku prawnego wniesionego podania czyli uznanie czynności strony. Tym samym odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem. Brak podpisu wnoszącego pod treścią odwołania nie pozbawia jednak pisma charakteru środka odwoławczego, lecz stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty we właściwym trybie. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną. Wezwie pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braków formalnych odwołania z dnia [...] stycznia 2025 r. w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W zależności od rezultatów podjętych czynności, organ odwoławczy podejmie dalsze czynności procesowe. Mając na względzie stwierdzoną wadliwość zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.