II SA/Wa 747/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A. R. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], na podstawie art. 156 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, Nr 170, poz. 1218, Nr 220, poz. 1600; z 2007 r. Nr 17, poz. 95, Nr 80, poz. 542, Nr 102, poz. 689, Nr 158, poz. 1103, Nr 176, poz. 1238 i Nr 191, poz. 1369, Nr 274, poz. 1821) stwierdził nieważność aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. wydanego przez Burmistrza Miasta [...] A. R. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] lutego 2003 r., Burmistrz Miasta [...] decyzją Nr [...] nadał A. R. stopień nauczyciela mianowanego na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy – Karta Nauczyciela, po uzyskaniu przez nauczyciela zaświadczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. o zdaniu egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Burmistrza Miasta [...]. Dalej organ wskazał, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego został wydany z naruszeniem prawa, tj. art. 9d ust. 1, art. 9d ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 9h ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli są nieważne, a nieważność czynności stwierdza w drodze decyzji administracyjnej Kurator Oświaty. Przepisy rozdziału 3 a ustawy – Karta Nauczyciela w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.) - art. 9d ust. 1 stanowił, że nauczyciel kontraktowy i nauczyciel mianowany rozpoczyna staż z dniem 1 września na swój wniosek skierowany do dyrektora szkoły oraz zgodnie z art. 9d ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela w brzmieniu wówczas obowiązującym, nauczyciel kontraktowy składa wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego w ciągu 14 dni od dnia otrzymania pozytywnej oceny dorobku zawodowego za okres stażu. A. R. wystąpiła z wnioskiem do dyrektora szkoły o rozpoczęcie stażu na stopień nauczyciela mianowanego z dniem 1 października 2001 r. motywując tak późne rozpoczęcie stażu pobytem od 1 września 2001 r. na zwolnieniu lekarskim (w dokumentacji znajdują się dwa wnioski z 2 września 2001 r. i 29 września 2001 r.). Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] pismem z dnia 2 września 2001 r., zwrócił się o wyrażenie zgody na skrócenie A. R. stażu na stopień nauczyciela mianowanego. Organ na wniosek dyrektora szkoły, biorąc pod uwagę dorobek zawodowy i ocenę pracy, mógł ustalić okres odbywania stażu na stopień nauczyciela mianowanego w wymiarze do 9 miesięcy Pismem z dnia 7 września 2007 r., Burmistrz Miasta [...] poinformował A. R. o ustaleniu terminu rozpoczęcia stażu w dniu 1 października 2001 r. Pismem z dnia 8 września 2001 r., dyrektor szkoły poinformował, że nauczycielka odbywa staż na nauczyciela mianowanego od 1 września2001 r. do 31 maja 2002 r., tj. 9 miesięcy, z terminem przedstawienia planu rozwoju zawodowego dyrektorowi szkoły do 14 września 2001 r. W dokumentacji szkoły znajduje się pismo dyrektora z dnia 1 października 2001 r., kierowane do A. R. informujące, że nauczycielka odbywa staż na nauczyciela mianowanego od 1 października 2000 r. do 9 września 2002 r., tj. 9 miesięcy, z terminem przedstawienia planu rozwoju zawodowego dyrektorowi szkoły do 7 października 2001 r. Dyrektor szkoły wystawił w dniu [...] grudnia 2002 r. zaświadczenie potwierdzające okres odbywania stażu od 1 września 2001 r. do 31 maja 2002 r., tj. 9 miesięcy oraz zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2002 r., z którego treści wynika, że okres odbywania stażu trwał od 1 października 2001 r. do 9 września 2002 r., tj. 9 miesięcy. Organ I instancji wystąpił pismem do A. R. i dyrektora szkoły z prośbą o ustosunkowanie się do rozbieżności wynikających z różnych dokumentów znajdujących się w posiadaniu Kuratorium Oświaty w [...]. Z wyjaśnień uzyskanych od nauczycielki i dyrektora szkoły wynika, że A. R. rozpoczęła skrócony do 9 miesięcy staż na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w dniu 1 września 2001 r. Ocenę dorobku za okres stażu otrzymała w dniu 20 czerwca 2002 r. A. R. skierowała do Burmistrza Miasta [...] wniosek z dnia 9 grudnia 2002 r. (data wpływu 27 grudnia 2002 r.) o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego, a więc nie dotrzymała terminu określonego w art. 9d ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, w brzmieniu wówczas obowiązującym i w związku z tym przepisem obowiązana była do odbycia ponownego stażu w pełnym wymiarze, tj. 2 lata i 9 miesięcy. W protokole analizy formalnej dokonanej w dniu 27 grudnia 2002 r. stwierdzono, że wniosek i dokumentacja spełniają wymogi formalne i wyznaczono termin egzaminu na dzień 20 lutego 2003 r. W dniu 20 lutego 2003 r. odbyło się posiedzenie komisji egzaminacyjnej powołanej przez Burmistrza Miasta [...]. A. R. otrzymała akceptację komisji W dniu [...] lutego 2003 r. wydany został akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Stwierdzono ponadto, że w dokumentacji Urzędu Miasta znajduje się jedynie analiza formalna wniosku z dnia 27 grudnia 2002 r., a więc wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego wraz dokumentacją został złożony w grudniu 2002 r. Od decyzji A. R. złożyła odwołanie. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy –Karta Nauczyciela, po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. wydanego przez Burmistrza Miasta [...] A. R. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 9b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 oraz ust. 1a - 3 ustawy– Karta Nauczyciela, warunkiem nadania nauczycielowi stopnia nauczyciela mianowanego jest: 1. spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, 2. odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela za okres stażu, ustaloną przez dyrektora szkoły, 3. zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną. Dalej organ podał, że A. R. występowała do dyrektora szkoły z wnioskiem o umożliwienie rozpoczęcia stażu od dnia 1 października 2001 r. i odbyła staż od dnia 1 października 2001 r. do 9 września 2002 r., wobec czego naruszony został art. 9d ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. Ponadto złożyła wniosek do Burmistrza Miasta [...] o wszczęcie postępowania egzaminacyjnego w dniu 27 grudnia 2002 r., a więc od oceny z dnia 24 października 2002 r. upłynęło ponad 2 miesiące, a od oceny z dnia 18 czerwca 2002 r., którą otrzymała w dniu 20 czerwca 2002 r. upłynęło ponad 6 miesięcy, wobec czego doszło do uchybienia terminu. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. A. R. została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 9d ust. 1 i 2 ustawy – Karta Nauczyciela, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 7, 77 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 §1 Kpa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 Kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta [...] o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. A. R. została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 Kpa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, 1985 s. 237, por także Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. W przedmiotowej sprawie nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, A. R. w dniu [...] października 2000 r., na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy – Karta Nauczyciela, w związku z art. 7 ust. 1, 3 i 9 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 23) decyzją Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] otrzymała stopień zawodowy nauczyciela kontraktowego. W dniu [...] lutego 2003 r. decyzją Nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem A. R. z dnia 4 lipca 2002 r. i otrzymaniu zaświadczenia o zdaniu egzaminu, Burmistrz Miasta [...] nadał skarżącej stopień nauczyciela mianowanego. [...] Kurator Oświaty, po przeprowadzeniu kontroli w Zespole Szkół [...], stwierdził na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nieważność aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego przez Burmistrza Miasta [...] decyzji [...] z dnia [...] lutego 2003 r. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności sprawy oraz niedokładne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ A. R. nie odbyła 9 miesięcznego okresu stażu. Z pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] z dnia 8 września 2001 r. wynika, że skarżąca została poinformowana, że będzie odbywała staż w okresie od 1 września 2001 r. do 31 maja 2002 r. i staż zaczęła odbywać od 1 września 2001 r. Organ nie wyjaśnił pojawienia się daty rozpoczęcia stażu 1 października 2001 r. wskazanej przez Burmistrza Miasta [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że w aktach administracyjnych brak jest oryginałów podstawowych dokumentów, które umożliwiłyby bezsporne zweryfikowanie powyższych okoliczności, które są najistotniejsze w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że ocenę dorobku A. R. otrzymała w dniu 20 czerwca 2002 r., a więc staż nie mógł się rozpocząć później niż w dniu 1 września 2001 r. W toku postępowania o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego ani dyrektor szkoły, ani organ nadający stopień nie stwierdziły żadnych braków w dokumentacji. Podkreślić należy, że w sprawie niniejszej jest wiele sprzeczności, co do dat podejmowania czynności przez organ i sprzeczności te w oparciu o oryginalne dokumenty nie zostały wyjaśnione. Należy jeszcze raz podkreślić, że w niniejszym postępowaniu decyzja jest weryfikowana w trybie nadzorczym (nadzwyczajnym). Organy orzekające w sprawie nie dokonały właściwej analizy całości sprawy i nieprawidłowo stwierdziły nieważność stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W ocenie Sądu, organ nie zebrał materiału i nie wykazał, że decyzja zawiera wady, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 Kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.