II SA/Wa 747/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...]. lutego 2016 r. nr [...]., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23); zwanej dalej k.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.); zwanego dalej rozporządzeniem 883/2004, a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1189) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., ze zm.); zwanego dalej rozporządzeniem 987/2009, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. z dnia [...]. stycznia 2016 r. nr [...].odmawiającą przyznania E.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie udokumentowała żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie E.K. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia strona spełniła na terytorium [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 powołanego rozporządzenia, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Oznacza to, że bezrobotny aby mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Organ zwrócił uwagę, że Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 22 kwietnia 2010 r.) przyjęła, że art. 65 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 wymienionej powyżej decyzji, do celów ustalenia miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zdaniem organu, w świetle kryteriów zawartych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania E.K. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była i dlatego nie jest dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia, tj. celu wyjazdu do [...] ani jego zamiaru. Z tych względów wnioskodawczyni nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, bowiem przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Organ, powołał się w tym względzie na treść oświadczenia E.K. z dnia [...]. czerwca 2015 r., z którego wynika, że przed wyjazdem do [...] zamieszkiwała w Polsce nieprzerwanie od urodzenia. Przebywała za granicą od października 2011 r. do czerwca 2015 r., tj. przez prawie cztery lata, w tym czasie była w Polsce cztery razy na okresy trwające od jednego do trzech tygodni, co świadczy o ciągłości jej pobytu w [...]. Była zatrudniona w [...] na podstawie jednej umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, co dowodzi, że jej praca miała charakter stały. Ponadto mieszkała w jednym wynajmowanym mieszkaniu. Przebywając w [...] nie podlegała w Polsce nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu, co oznacza, że podczas pobytu za granicą nie była w Polsce uważana za rezydenta dla celów podatkowych. Nie prowadziła także jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym ani w Polsce, ani w [...] i nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie męża, który po ślubie w czerwcu 2014 r. pozostał w Polsce. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której E.K. zakwestionowała zaskarżoną decyzję, uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 w związku z art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżącej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, gdyż nie ustalił więzi rodzinnych łączących ją z krajem pochodzenia. Podkreśliła, że wyjechała za granicę jedynie w celach zarobkowych chcąc zdobyć środki finansowe na zakup mieszkania i ślub (przyjęcie weselne), a przez cały okres pobytu za granicą jej miejscem zamieszkania była Polska, gdzie koncentrowało się centrum jej interesów życiowych, o czym świadczą przyjazdy do kraju oraz aktywne w Polsce konto w banku. O zamiarze powrotu do Polski świadczy fakt rozłąki z mężem, który pozostał w kraju starając się o zakup mieszkania, co nastąpiło w dniu [...]. lutego 2015 r. W trakcie pobytu w [...] jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce była jasna i klarowna, ponieważ wspólnie z mężem wykupili na warunkach partycypacji lokal mieszkalny. Natomiast w [...] mieszkała z drugą osobą w jednym wspólnym wynajmowanym pokoju. W związku z tym uważa, że w trakcie pobytu za granicą jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce była bardziej stabilna. Podniosła, że przed wyjazdem była zarejestrowana w PUP w [...] i z powodu braku możliwości zatrudnienia zdecydowała się wyjechać do pracy za granicę. Zwróciła uwagę że charakter jej pracy za granicą był mało atrakcyjny, gdyż pracowała jako pokojówka. Wszystkie zatem jej plany życiowe koncentrowały się w Polsce. To w Polsce w dniu [...].czerwca 2014 r. wyszła za mąż, a nie za granicą i w Polsce mieszkał jej mąż. Podniosła, że sama zwolniła się u pracodawcy zagranicznego bo chciała wrócić do Polski. Stwierdziła, że podczas pobytu za granicą miała silniejsze więzi rodzinne ze swoim mężem mieszkającym i pracującym w Polsce oraz rodziną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Mimo obszernego uzasadnienia, zaskarżona decyzja zawiera wady w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz oceny materiału dowodowego. W tym zakresie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej naruszył przepisy art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazujące podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W konsekwencji wykazane naruszenia mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji. Minister uznał, że w świetle art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, E.K. nie może być uznana za osobę, która podczas pracy za granicą posiadała miejsce zamieszkania w Polsce, co z kolei w świetle ww. przepisów miało wpływ na jej uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych. Stanowisko Ministra należy uznać za co najmniej przedwczesne, w sytuacji, gdy nie wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, służące ustaleniu miejsca zamieszkania, zostały rozważone w sposób pełny i wyczerpujący. Jednocześnie nie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione w stopniu, który pozwalałby na jednoznaczne przyjęcie, że ośrodkiem interesów życiowych skarżącej w czasie pracy za granicą była [...]. Organ odwoławczy, odnosząc się do wskazywanej przez E.K. w odwołaniu kwestii zawarcia w Polsce związku małżeńskiego oraz utrzymywania przez cały czas pobytu za granicą konta bankowego w Polsce poprzestał na ogólnikowym, rutynowym stwierdzeniu, że kwestie państwa, w którym strona gromadziła środki finansowe lub zawarła związek małżeński nie zostały uznane za kryteria ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004 i z tych względów okoliczności te nie świadczą o tym, że w trakcie pobytu w [...] skarżąca utrzymywała miejsce zamieszkania w Polsce. Argumentacja ta, zdaniem Sądu, jest błędna. Zawarcie bowiem w trakcie pobytu za granicą małżeństwa w Polsce, następnie zakup mieszkania oraz pozostanie w nim męża skarżącej są okolicznościami, które należy brać pod uwagę ustalając miejsce zamieszkania, ponieważ okoliczności te składają się na elementy wskazane w art. 11 rozporządzenia 987/2009 służące ustaleniu miejsca zamieszkania tj. sytuacji rodzinnej oraz więzi rodzinnych, a także sytuacji mieszkaniowej. Rozstrzygając kwestię, czy skarżąca może być potraktowana jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...] organ powinien wziąć pod uwagę, poza wskazanym przez E.K. w oświadczeniu z dnia [...].czerwca 2015 r. celem wyjazdu - pracą także fakt, że dniu [...]. czerwca 2014 r. zawarła w Polsce związek małżeński oraz to, że mąż zamieszkiwał i pracował w Polsce, a ponadto, że w dniu [...]. lutego 2015 r. wraz z mężem nabyła prawo do lokalu mieszkalnego w [...], w którym obecnie zamieszkują. Organ analizując ponownie sytuację mieszkaniową skarżącej podczas pracy za granicą zgodnie z kryterium z art. 11 ust. 1 lit. b (v) rozporządzenia 987/2009 winien ponownie ocenić jej sytuację mieszkaniową podczas pracy za granicą w kontekście centrum interesów życiowych. W tym celu należy ustalić, czy skarżąca podczas pracy za granicą mieszkała w wynajmowanym mieszkaniu, jak to deklarowała w oświadczeniu z dnia [...]. czerwca 2015 r., czy też w wynajmowanym pokoju z drugą osobą, na co powoływała się w skardze do Sądu. Reasumując, rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśni, podda analizie i oceni sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne E.K. w kontekście podniesionych wyżej okoliczności. Rozważy również ponownie jej sytuację mieszkaniową z uwzględnieniem powyższych uwag. Dokona także oceny charakteru i specyfiki pracy wykonywanej przez skarżącą w związku z podnoszoną w tej kwestii argumentacją skargi. Następnie, zgodnie z regułami określonymi w art. 11 rozporządzenia 987/2009, w oparciu o ocenę wszystkich rozważanych kryteriów wymienionych w ust. 1 oraz w ich wzajemnym powiązaniu, dokona oceny, czy w okresie zatrudnienia za granicą skarżąca miała miejsce zamieszkania w Polsce, czy w [...]. W sytuacji, gdy powyższa ocena nie pozwoli na dokonanie jednoznacznych ustaleń, organ weźmie pod uwagę zamiar skarżącej, a zwłaszcza powody, jakie skłoniły ją do przemieszczenia się (ust. 2 art. 11). Wydając rozstrzygnięcie na podstawie dokonanych ustaleń organ należycie uzasadni swoje stanowisko czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.