II SA/Wa 748/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Janusz Walawski Protokolant - Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił przyznania dla J. O. emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że skarżący pełnił służbę w charakterze członka [...], a następnie funkcjonariusza pożarnictwa w Zawodowej Straży Pożarnej w M. na stanowisku [...] w okresie od 1 stycznia 1968 r. do 30 czerwca 1982 r., tj. przez okres 14 lat i 6 miesięcy i ze służby tej został zwolniony w związku z nabyciem prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie szczególnych zasad przechodzenia na emeryturę pracowników uspołecznionych zakładów pracy w okresie do dnia 31 grudnia 1981 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 95 ze zm.). Na podstawie przepisów wspomnianej już wyżej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), członkowie [...] oraz funkcjonariusze pożarnictwa przed powołaniem w dniu 1 stycznia 1992 r. Państwowej Straży Pożarnej, uprawnieni są do zaopatrzenia emerytalnego, jeżeli posiadali 15 letni okres służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej przy wykonywaniu czynności o charakterze operacyjno – technicznym oraz ustalone z tego tytułu prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników w związku z wykonywaniem zatrudnienia w szczególnym charakterze funkcjonariusza pożarnictwa, a na mocy art. 58 ust. 1 ustawy, emerytury i renty, do których prawo ustalono na podstawie przepisów dotychczasowych (w stosunku do członków [...] oraz funkcjonariuszy pożarnictwa przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników w związku z wykonywaniem zatrudnienia w szczególnym charakterze funkcjonariusza pożarnictwa), stały się emeryturami i rentami w rozumieniu ustawy i ich wysokość podlegała przeliczeniu na zasadach określonych w ustawie. W dniu zwolnienia skarżącego ze służby w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa obowiązywała ustawa z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), a na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1976 r. w sprawie określenia wieku emerytalnego i zasad przyznawania dodatku do emerytur i rent inwalidzkich dla funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. Nr 28, poz. 166), funkcjonariuszom pożarnictwa przysługiwała emerytura, jeżeli spełniali łącznie następujące warunki: 1) osiągnęli wiek 60 lat dla mężczyzn albo 55 lat, jeżeli komisja do spraw inwalidztwa i zatrudnienia orzekła trwałą niezdolność do pełnienia służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, 2) wiek emerytalny osiągnęli w czasie pełnienia służby albo w czasie zatrudnienia wykonywanego po zwolnieniu ze służby, 3) posiadali wymagany okres zatrudnienia wynoszący dla mężczyzn co najmniej 25 lat, w tym co najmniej 15 lat służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej przy wykonywaniu czynności o charakterze operacyjno – technicznym. Natomiast warunek osiągnięcia wieku emerytalnego w czasie pełnienia służby albo w czasie zatrudnienia wykonywanego po zwolnieniu ze służby nie dotyczył funkcjonariuszy pożarnictwa, którzy zostali zwolnieni ze służby lub z pracy wykonywanej po zwolnieniu ze służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem skarżący w dniu zwolnienia ze służby nie spełniał powyższych warunków, gdyż miał ukończone 46 lat życia i nie posiadał 15 letniego okresu służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej przy wykonywaniu czynności o charakterze operacyjno – technicznym, zaś do tego ostatniego okresu nie wliczano służby wojskowej. Reasumując, skarżący nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie szczególnych zasad przechodzenia na emeryturę pracowników uspołecznionych zakładów pracy w okresie do dnia 31 grudnia 1981 r. i z powyższych powodów, po wejściu w życie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), nie został objęty uprawnieniami do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W związku z wnioskiem skarżącego z roku 2006 o przeliczenie emerytury z powszechnego zaopatrzenia na emeryturę policyjną, organ wydał decyzję odmowną, bowiem stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby przed dniem wejścia w życie ustawy, którym na podstawie dotychczasowych przepisów prawo do zaopatrzenia emerytalnego nie przysługiwało, prawa tego nie nabywają również na podstawie niniejszej ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na wniosek skarżącego o przyznanie emerytury policyjnej w drodze wyjątku i na jego argumentację (odejście ze służby miało związek z pogorszeniem się stanu zdrowia spowodowanego trudnymi warunkami służby, a obecna emerytura nie pozwala mu na utrzymanie i pokrycie kosztów leczenia) oraz wskazał na przepis art. 8 ust. 1 ustawy konstatując, że z całokształtu sprawy nie wynika, aby w jego sprawie nastąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające mu nabycie ustawowego prawa do emerytury policyjnej i to tym bardziej, że pobiera on emeryturę z powszechnego zaopatrzenia oraz nie pozostaje bez środków utrzymania. We wniosku z dnia 30 stycznia 2009 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podniósł, że innym funkcjonariuszom Straży Pożarnej w podobnej do jego sytuacji, zalicza się służbę wojskową i nie czuje się odpowiedzialny za fakt przyznania mu emerytury na podstawie innych przepisów. W tej sytuacji należy mu się emerytura bardziej dla niego korzystna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., a w uzasadnieniu powołał się na zawartą w niej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do emerytury policyjnej. W uzasadnieniu – poza zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że organ nie uwzględnił jego słusznego interesu oraz naruszył zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i konstytucyjną zasadę równości. W dalszej części powołał się na okoliczności związane z odejściem ze służby (pogorszenie się stanu zdrowia spowodowane ciężkimi warunkami służby) oraz podniósł, że nie zbadano jego możliwości finansowych konstatując, że takie stanowisko Ministra podważa jego zaufanie do organu administracji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw wewnętrznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Natomiast w myśl art. 11 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, gdy nie nabyli oni prawa do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), może przyznać tego rodzaju świadczenie w drodze wyjątku. Decyzja podejmowana przez Ministra ma charakter decyzji uznaniowej, zaś organ prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji przyznającej świadczenie lub odmawiającej jego przyznania, winien kierować się przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienie Ministrowi całkowitej swobody w tym zakresie, bowiem organ podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zatem zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w myśl dyspozycji zawartej w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy wniosek pochodzi od funkcjonariusza w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) i ta okoliczność jest bezsporna. Jak bowiem wykazał organ, J. O. pełnił służbę w charakterze członka [...], a następnie funkcjonariusza pożarnictwa w Zawodowej Straży Pożarnej w M. na stanowisku [...] w okresie od 1 stycznia 1968 r. do 30 czerwca 1982 r., tj. przez okres 14 lat i 6 miesięcy. Natomiast na mocy art. 58 ust. 1 cyt. ustawy, emerytury i renty, do których prawo ustalono na podstawie przepisów dotychczasowych, a co w stosunku do członków [...] oraz funkcjonariuszy pożarnictwa oznacza przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników w związku z wykonywaniem zatrudnienia w szczególnym charakterze funkcjonariusza pożarnictwa, stały się emeryturami i rentami w rozumieniu ustawy, a ich wysokość podlegała przeliczeniu na zasadach określonych w ustawie. Z powyższego wynika, czego też organ nie neguje, że skarżącemu nie można odmówić przymiotu funkcjonariusza w rozumieniu ustawy. Kolejną przesłanką wymagającą rozważenia przez organ jest fakt nienabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie i podkreślić należy, że skarżący nie kwestionuje, iż nie uzyskał prawa do emerytury policyjnej w trybie zwykłym. Jednakże – w ocenie Sądu – organ zdaje się dopatrywać w tym zakresie przedmiotu sporu, przeprowadzając obszerny wywód wskazujący, że zachodzą w sprawie przesłanki do nieprzyznania skarżącemu świadczenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, przy czym prawidłowe, co do istoty, rozważania organu w tym zakresie, winny mieć na celu jedynie potwierdzenie, że w przypadku nieuzyskania przez J. O. emerytury policyjnej w trybie zwykłym, brak jest negatywnej przesłanki do przyznania przedmiotowej emerytury w trybie wyjątkowym. Tego zaś organ nie uczynił przedmiotem swoich badań, bowiem nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, skutkujące nienabycie prawa do emerytury policyjnej i w tym zakresie postępowanie organu nie może zostać uznane za odpowiadające powołanym już wyżej wymogom stawianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając niniejszą sprawę, nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego dotyczącego owych szczególnych okoliczności, zaś swojej decyzji nie uzasadnił według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z tego mianowicie powodu, że ze sprawy nie wynika, aby organ zbadał w sposób dostateczny np. sytuację materialną skarżącego, a także stan jego zdrowia i ewentualnie inne przyczyny, dla których doszło do wcześniejszego zwolnienia go ze służby w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa. Podkreślić należy, że sam fakt uzyskania prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie obowiązujących wówczas przepisów nie oznacza sam w sobie, iż nie zachodzą szczególne okoliczności do przyznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji świadczenia emerytalnego w trybie wyjątkowym. Jak bowiem wynika z art. 7 cytowanej ustawy, w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przewidzianych w ustawie z prawem do emerytury lub renty albo do uposażenia w stanie spoczynku lub uposażenia rodzinnego przewidzianych w odrębnych przepisach, wypłaca się świadczenie wyższe lub wybrane przez osobę uprawnioną, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że świadczenia te są od siebie niezależne, w tym sensie, iż uzyskanie prawa do jednego z nich nie ma wpływu na posiadanie uprawnień do drugiego. Zatem rozpatrując sprawę ponownie, mając na względzie poczynione powyżej rozważania, organ winien zbadać czy zachodzą bądź nie zachodzą szczególne okoliczności do przyznania skarżącemu świadczenia emerytalnego w trybie wyjątkowym. Stąd też analizie powinno zostać poddane przede wszystkim posiadanie przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania w kontekście ponoszonych przez niego niezbędnych wydatków oraz dochodu na osobę w gospodarstwie domowym. Niezależnie od powyższego organ winien wziąć również pod uwagę okoliczności, w których doszło do zwolnienia J. O. ze służby w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa, w szczególności pogorszenie się jego stanu zdrowia i przy uwzględnieniu ewentualnego stanu zdrowia w związku ze służbą, odnieść się w tym ujęciu do innych zarzutów podniesionych we wniosku oraz w odwołaniu, a dopiero wówczas dokonać stosownej oceny w kontekście braku lub istnienia szczególnych okoliczności, o których mowa w powołanym już wyżej przepisie art. 8 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.