II SA/Wa 749/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2019 r. (bez numeru) Zaskarżonym postanowieniem - na zasadzie 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 i 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wobec art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 345) - utrzymano w mocy orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] listopada 2015 r. dotyczącym p. M. K., zwanego dalej "Funkcjonariuszem". Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy: - Funkcjonariusz - pismem z 17 lipca 2018 r. (data stempla pocztowego: 18 lipca 2018 r.) - zwrócił się, przywołując art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniami komisji lekarskich obu instancji z 2015 roku, - postanowieniem odmówiono wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej z 2015 roku z uwagi na niezachowanie przewidzianego w art. 148 K.p.a. terminu; Funkcjonariusz wniósł na nie zażalenie; w uzasadnieniu wskazał, że [...] lipca 2018 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; podstawą do wznowienia postępowania ma być dokumentacja medyczna, uzyskana [...] lipca 2018 r. ze Szpitala Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w S., zwanego dalej "Szpitalem"; dokumentację z całości procesu leczenia uzyskano [...] lipca 2018 r.; poprzednio dokumentacja nie była wydana w całości; na podstawie uzyskanej dokumentacji, w tym samym dniu – [...] lipca 2018 r. - Funkcjonariusz dowiedział się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, - instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania; ich przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia - wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym; postępowanie wznowieniowe może odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.; z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych, - wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne; dlatego też ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych; wynika stąd, że wznowienie postępowania może mieć miejsce tylko gdy wystąpi określona przez ustawodawcę podstawa; wśród przesłanek wznowienia postępowania wskazano m.in. art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. - wyjścia na jaw istotnych dla spraw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję; ponadto, jak stanowi, art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; w związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji jest obowiązany zbadać, czy w danej sprawie zachowano jednomiesięczny termin do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania, - Funkcjonariusz złożył wniosek o wznowienie postępowania, powołując art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję; dowodem tym jest załączona do wniosku dokumentacja medyczna prowadzona od 2013 roku; Funkcjonariusz otrzymał ją z archiwum Szpitala [...] lipca 2018 r., - ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów - zawiadomienia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S. z [...] czerwca 2015 r. dotyczącego badania komisyjnego, jak również z zawiadomienia Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Skład Orzekający w P. - wynika, że Funkcjonariusza wzywano do zgłoszenia się na badania komisyjne wraz z posiadaną dokumentacją medyczną; w zawiadomieniach komisje lekarskie obu instancji nie wyznaczyły Funkcjonariuszowi ram czasowych dokumentacji medycznej, jaką był on obowiązany przedstawić; mógł więc przedłożyć dokumentację, dotyczącą leczenia z różnych okresów; w jego interesie było dostarczenie rzetelnej oraz kompletnej dokumentacji, co do całości leczenia; do zadań komisji lekarskiej należało zbadanie, czy dana okoliczność została udowodniona czy też nie (na podstawie przedstawionych dokumentów oraz przeprowadzonego badania), nie zaś zbieranie za Funkcjonariusza dokumentacji medycznej; dysponował on w pełni wiedzą, dotyczącą okresu, w jakim chorował i podlegał leczeniu, a także miał świadomość, że proces ten trwał już od 2013 roku; dlatego winien był w odpowiednim terminie wystąpić do Szpitala o udostępnienie wymaganej dokumentacji w całości, tak aby w pełni przedstawić materiały i dowody komisjom lekarskim; zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.), podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta; dokumentacja jest udostępniana podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki – tak § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2015 r. poz. 2069 ze zm.), - powoływanie się przez Funkcjonariusza na to, że dokumentację medyczną prowadzono od 2013 roku, natomiast Szpital wydał ją dopiero [...] lipca 2018 r., nie jest argumentem za zachowaniem przez stronę jednomiesięcznego terminu, wynikającego z art. 148 § 1 K.p.a.; z dołączonej do akt postępowania dokumentacji nie wynika, aby Funkcjonariusz wcześniej występował do Szpitala o udostępnienie dokumentacji medycznej za okres od 2013 roku lub też, że szpital odmówił mu wydania przedmiotowych dokumentów, - w przedmiotowej sprawie na dzień wydania orzeczeń komisji obu instancji z 2015 roku Funkcjonariusz miał wiedzę oraz świadomość, że leczył się już od 2013 roku; mógł też wystąpić do Szpitala o udostępnienie mu niezbędnej dokumentacji medycznej, potwierdzającej ten fakt; posiadanie przez Funkcjonariusza wiedzy o ramach czasowych leczenia, możliwość uzyskania w tym zakresie niezbędnych dokumentów potwierdzających ten fakt, jak również możliwość dysponowania przez Funkcjonariusza niezbędną dokumentacją medyczną na dzień orzekania przez komisje lekarskie obu stopni, w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania [...] lipca 2018 r. wskazuje, że w sprawie nie zachowano jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku; liczy się go od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; termin ten nie mógł być przez Funkcjonariusza zachowany, skoro mógł dysponować daną dokumentacją już w toku postępowania przed komisjami lekarskimi - w 2015 roku. W skardze podniesiono: - podstawą do wznowienia postępowania powinna być dokumentacja medyczna, uzyskana ze Szpitala [...] lipca 2018 r.; dokumentację z całości procesu leczenia Funkcjonariusz uzyskał w tym dniu; poprzednio nie wydano jej bowiem w całości; na jej podstawie w tym samym dniu – [...] lipca 2018 r. - Funkcjonariusz dowiedział się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, - odmówiono wznowienia postępowania nie ustosunkowując się do treści wniosku; organ popełnił błąd w ustaleniach, gdyż do komisji przesłano dokumentację od 2013 roku, lecz data uzyskania tej dokumentacji to [...] lipca 2018 r.; w tym dniu Funkcjonariusz uzyskał niezbędne informacje; organ nie odniósł się do wskazanej we wniosku daty – [...] lipca 2018 r.; wręcz ją pominął; wskazanie natomiast, że dołączona do wniosku dokumentacja obejmuje okres od 2013 roku jest niezrozumiałe – nie może być podstawą do odmowy wznowienia postępowania, - nie było właściwe postępowanie Centralnej Komisji Lekarskiej w W., która nie zrealizowała uprzedniego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych (z [...] października 2018 r.) i wydała postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z [...] stycznia 2019 r. wskazując, że Funkcjonariusz ma kolejny raz prawo złożyć zażalenie do Ministra, pomimo, że organ ten wydał już w tej sprawie postanowienie, - organ wskazał, że Funkcjonariusz mógł uzyskać dokumentacje w 2015 roku; błędnie przyjął, że od momentu kiedy mógł ją dostać do dnia złożenia pisma minął okres przewidziany w art. 148 K.p.a.; przepis ten nie wskazuje daty od kiedy strona mogła lub powinna dowiedzieć się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania; wskazuje natomiast okres, w którym strona faktycznie się o nich dowiedziała; w postanowieniu wskazano, że Funkcjonariusz mógł daną wiedzę uzyskać w 2015 roku, czy też powinien w tym roku wystąpić o dokumentację; twierdzenia tego nie poparto natomiast żadnymi dowodami; są to czysto teoretyczne rozważania, które nie powinny mieć miejsca i nie mogą sugerować, kiedy w jakim okresie powinien tę sprawę załatwić; ważne jest kiedy faktycznie Funkcjonariusz uzyskał wymagane informacje i wymagane dokumenty, - Funkcjonariusz udowadniał w pismach, że informacje posiadł [...] lipca 2018 r. zaś w skarżonym postanowieniu wskazano na powinność uzyskania informacji w 2015 roku; w tej sprawie nie można sugerować, kiedy Funkcjonariusz powinien lub mógł uzyskać dokumentację; ważne jest kiedy faktycznie ją uzyskał i dowiedział się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, - Funkcjonariusz w 2015 roku uzyskał ze Szpitala dokumentację; nie została mu ona jednak wydana w całości; w tamtym okresie nie wiedział też jaką dokumentację posiada Szpital; nie miał wiedzy, co jest w niej wpisane; wcześniej nie występował o dokumentację z leczenia; wobec powyższego nie miał o niej jakiejkolwiek wiedzy; Funkcjonariusz sądził, że jest ona prowadzona prawidłowo - bez żadnych braków; musiał występować o uzupełnienie dokumentacji; w rozmowie z pracownikiem archiwum Szpitala uzyskał informację, że błąd objawiający się niewydaniem całej dokumentacji wynikał prawdopodobnie z oddzielnego przechowywania dokumentacji z leczenia ambulatoryjnego oraz szpitalnego; przez pomyłkę wydano tylko cześć dokumentacji - z leczenia szpitalnego - nie zaś z ambulatoryjnego; wcześniej Funkcjonariusz nie wiedział, że dokumentacja jest trzymana oddzielnie; w momencie jej otrzymania miał przekonanie, że to całość; dopiero w później ustalił, że dokumentacja zawiera błędy i nie została wydana w całości; dodatkowo opisujące chorobę kody z leczenia ambulatoryjnego nie są spójne z kodami z leczenia szpitalnego; doprowadziło to do ponownego wystąpienia do Szpitala o udostępnienie całej dokumentacji ze wszystkich teczek; taką dokumentację, uzupełnioną o dodatkowe wpisy Funkcjonariusz otrzymał w 2018 roku; także informację o sposobie składowania dokumentacji w archiwum uzyskał dopiero w 2018 roku i wówczas - wobec uzyskania takiej wiedzy - dopełnił wszelkich starań, aby uzyskać całą dostępną dokumentację; w 2015 roku; ze względu na chorobę i trwający dalej proces leczenia oraz zły stan zdrowia, Funkcjonariusz nie był w stanie dostrzec błędów w dokumentacji oraz błędów w wydanych postanowieniach, - w momencie złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ administracji powinien rozważyć wznowienie postępowania z urzędu, w trybie art. 147 K.p.a.; w orzeczeniach popełniono bowiem błąd w odczytywaniu właściwych kodów choroby; w przekazanej komisji karcie leczenia szpitalnego z [...] stycznia 2015 r. było też wpisane, że leczenie trwa od 2013 roku; już wtedy komisja powinna zorientować się, iż nie posiada całej dokumentacji i udzielić wskazówek, aby wstąpić o brakującą dokumentację, tak aby orzeczenie było wydane na podstawie całej, - organ wskazał, że Funkcjonariusz mógł wystąpić o dokumentację w 2015 roku i Szpital był zobowiązany - na podstawie przepisów prawa - do wydania bez zbędnej zwłoki jej całości; popełnił on błąd w ustaleniach; Funkcjonariusz wystąpił bowiem w 2015 roku do Szpitala o dokumentację; wydano wówczas jednak niepełną i niedokładnie opisaną; było to powodem wystąpienia o wznowienie postępowania; gdyby wówczas wydano pełną dokumentację, wraz z pełnym opisem, komisja miałaby szansę wskazać w orzeczeniu wszystkie stwierdzone choroby, - w sprawie nastąpił zbieg niekorzystnych okoliczności i błędów - niewydanie całości dokumentacji, w której były inne kody choroby, błędne opisanie dokumentacji przez Szpital, błędne odczytywanie kodów choroby przez komisje; poszczególne błędy doprowadziły do wydania niekorzystnej dla Funkcjonariusza decyzji; spowodowało to potrzebę dokładnego zbadania poszczególnych etapów danej sprawy; doprowadziło to do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie. Wskazywał, że Funkcjonariusz już wcześniej podejmował próby wzruszenia ostatecznych orzeczeń z 2015 roku. Na etapie ich wydania Funkcjonariusz był świadomy obowiązku przedłożenia całej dokumentacji medycznej. W dodatkowym piśmie (k 45-48) Funkcjonariusz podtrzymał skargę. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie cała zawarta tam argumentacja jest trafna. Jak słusznie odnotowano w skardze, sformułowana w uzasadnieniu kwestionowanego aktu argumentacja nie wskazuje, aby organ administracji stosownie wnikliwie ustalił, czy w istocie zachowano termin, określony w art. 148 § 1 K.p.a. Trafnie wprawdzie on wywodzi, że możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego stanowi wyjątek od reguły stabilności decyzji administracyjnych. Stąd przesłanki w danym zakresie – także warunki formalne - muszą być wykładane wąsko. Zasadnie przywołano stosowne regulacje w tym przedmiocie. Tak więc ich przytaczanie - wobec uprzedniego zreferowania stanowiska organu - byłoby bezzasadne. Powoływane przez organ uwarunkowania formalnoprawne nie otwierają jednak możliwości dowolnego ograniczenia prawa żądania wznowienia postępowania w drodze rozszerzającej wykładni przesłanek negatywnych. Co zauważono w skardze, organ nie koncentrował się na ustaleniu, czy Funkcjonariusz istotnie uzyskał nowe dowody, w postaci nieposiadanej wcześniej dokumentacji medycznej, które mogą być jego zdaniem istotne w sprawie. Skupił zaś argumentację na wywodach o obowiązku uzyskania danych dowodów, wobec stosownych pouczeń na etapie postępowania przed komisjami lekarskimi w 2015 roku oraz na formalnej możliwości ich uzyskania w świetle regulacji normatywnych, dotyczących zasad dostępu do dokumentacji medycznej pacjentów. Zgodzić się wprawdzie wypada ze stanowiskiem organu, że - o ile strona na stosownym etapie postępowania zaniedbała obowiązek zwrócenia się o stosowną dokumentację medyczną celem jej przedłożenia, późniejsze uzyskanie dokumentów nie może być kwalifikowane jako ujawnienie okoliczności czy dowodów "nieznanych" na etapie orzekania. Strona wiedziała wówczas bowiem generalnie o istnieniu dokumentacji, o którą jednak się nie zwróciła. Jednak w realiach rozpatrywanej sprawy - wobec stanowiska Funkcjonariusza – brak jest jakichkolwiek rozważań organu, czy sytuacja taka w istocie miała miejsce. Organ stwierdza tylko gołosłownie, nie przywołując na to żadnych dowodów, czy ustaleń faktycznych w świetle akt sprawy, jakoby Funkcjonariusz nie występował o pełną dokumentację gdy był do tego obowiązany (w 2015 roku). Ten zaś konsekwentnie wywodził, że uzyskana przezeń wcześniej dokumentacja nie była pełna, o czym nie mógł nawet wiedzieć. Po uzyskaniu informacji, że istnieją dodatkowe dokumenty, czego wcześniej nie był świadom, niezwłocznie natomiast o nie wystąpił a - po uzyskaniu - skierował wniosek o wznowienie postępowania. Organ do tych twierdzeń w istocie się nie odnosił, czym uchybił obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Mogło mieć to równocześnie istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem ustalić, czy kwestie te w ogóle były przez organ badane. W szczególności - w realiach niniejszej sprawy - nie ustalono, czy w 2015 roku Funkcjonariusz zwracał się o wydanie całej dokumentacji leczenia do Szpitala, a - jeżeli tak było - czy uprawdopodobnił, że wówczas nie wydano całej dokumentacji, o czym mógłby nie wiedzieć. Kwestie te są kluczowe dla ustalenia, czy wydano obecnie szerszą dokumentację, a wcześniejsze braki nie były następstwem zaniedbań strony postępowania - można więc przyjąć, że strona nie wiedziała o istnieniu istotnych dowodów w sprawie. Jeżeli natomiast Funkcjonariusz faktycznie uzyskał nową dokumentację medyczną za okres od 2013 roku, a wcześniejsze jej niewydanie wynikało z błędów po stronie Szpitala, ocena czy może mieć ona istotne znaczenie w sprawie nastąpi dopiero po wznowieniu postępowania. Nie jest istotna powoływanie w odpowiedzi na skargę okoliczność, czy Funkcjonariusz podejmował już próby podważania orzeczeń komisji lekarskich z 2015 roku. W sprawie może mieć znaczenie tylko to, gdyby wówczas powoływał się już na istnienie dodatkowej, uzyskanej obecnie dokumentacji. Wskazywałoby to, że okoliczność jej istnienia była mu już wtedy znana. Organ w tym zakresie nie zajmował jednak stanowiska. Trafne są wobec tego zarzuty skargi, co do braku właściwego rozpatrzenia sprawy w istotnym jej aspekcie. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (w myśl art. 7, 77 §. 1, art. 80 i 107 § 3 wobec art. 8 i 11 K.p.a.). Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd, czy naruszono regulację normatywną, zakreślającą warunek skutecznego żądania wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Bezzasadne są natomiast inne zarzuty skargi, choć nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy. W szczególności: - zasadnie w przedmiocie wznowienia postępowania orzekała ponownie Centralna Komisja Lekarska (postanowieniem z [...] stycznia 2019 r.); było to następstwem wydania w danej sprawie uprzednio orzeczenia o charakterze kasatoryjnym - postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., - poza granicami rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest zachowanie terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania na wniosek strony, jest podnoszona w skardze potencjalna możliwość wznowienia danego postępowania z urzędu; prawidłowość działania organu w danym zakresie wykracza poza kognicję sądu administracyjnego. Ponieważ analogiczną wadliwością dotknięty jest akt zaskarżony, jak i utrzymany nim w mocy, Sąd uchylił orzeczenia organów obu instancji Z przytoczonych przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.