II SA/Wa 750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M. J. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące przesłanki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Następnie organ podał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 58 lat życia wnioskodawca udokumentował 22 lata, 8 miesięcy i 12 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Ponadto w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania w trybie zwykłym – udokumentowano 2 lata, 3 miesiące i 11 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w latach 1995 - 2004, 2004 - 2008, wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec M. J. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Końcowo organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. M. J. złożył do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż nie mógł podjąć pracy zarobkowej ani też działalności gospodarczej z powodu rozwijającej się wcześniej choroby [...]. Pierwsza diagnoza z podejrzeniem choroby została postawiona w sierpniu 2009 r., w październiku 2009 r. postawiono kolejną diagnozę i rozpoczęto leczenie. Dalsze lata to walka z chorobą - leczenie szpitalne i ambulatoryjne. Podał, iż w chwili obecnej stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, co skutkuje pozbawieniem go środków finansowych niezbędnych do egzystencji i kontynuacji kosztownego leczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ ponownie powołał treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazując, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Zdaniem organu, po ponownej, wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek której M. J. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, że udokumentowano okresy składkowe wynoszące 22 lata, 8 miesięcy i 11 dni. Zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - został udowodniony okres składkowy wynoszący jedynie 2 lata, 3 miesiące i 11 dni. Z dokumentacji rentowej wynika, że w okresach od [...] dnia grudnia 1995 r. do dnia [...] marca 2004 r. oraz od dnia [...] grudnia 2004 r. do [...] kwietnia 2008 r. – przez okres wynoszący łącznie ponad 11 lat strona nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach strona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została ustalona wobec strony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS od dnia [...] listopada 2009 r. Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Skoro orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS strona została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] listopada 2009 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania niezdolności do pracy. Następnie organ wskazał, iż przerwy w zatrudnieniu M. J. były spowodowane podejmowaniem pracy bez ubezpieczenia, co skutkuje powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie jego uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Okoliczność ta nie może być potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zauważył, iż sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenia z art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie są świadczeniami socjalnymi przyznawanymi według potrzeb, nawet w sytuacji, gdy są one obiektywnie uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skarżący podniósł, iż był osobą ubezpieczoną przez 23 lata, 1 miesiąc i 8 dni - w ostatnim czasie odzyskał świadectwo pracy w [...], co wymaga uwzględnienia przy obliczaniu stażu pracy przez ZUS. Wskazał, iż nie może ponosić konsekwencji związanych z funkcjonowaniem rynku pracy, na którym pracodawcy nie chcą zatrudniać pracowników na umowę o pracę i odprowadzać składek do ZUS. Stwierdził, iż był zatrudniony na "umowy śmieciowe", a nawet wykonywał pracę nie posiadając żadnej umowy. Jednak chcąc uzyskiwać jakiekolwiek środki do życia nie miał żadnego w tym względzie wyboru. Ponownie zwrócił uwagę na okoliczność rozwijającej się choroby nowotworowej przed datą orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, która nie pozwoliła mu kontynuować zatrudnienia. Końcowo podniósł kwestię braku środków finansowych na własne utrzymanie i dalsze leczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł m.in., iż naliczenie lat pracy nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż ZUS pomija czas pracy w H. w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] listopada 2007 r. Wskazał przy tym na formularz E 301, wystawiony przez [...] instytucję [...], potwierdzający okresy ubezpieczenia, który w dniu [...] czerwca 2009 r. wpłynął do Rejonowego Biura Pracy. Do ww. pisma procesowego załączył wnioski dowodowe - formularz E 301 w języku angielskim oraz świadectwa pracy dotyczące okresu zatrudnienia w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że nie jest możliwe uwzględnienie zawartego w skardze wniosku o wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes Zakładu ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes Zakładu jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Pośród przepisów określających procesowe obowiązki organu należy wymienić art. 10 § 1 K.p.a., statuujący jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z jego brzmieniem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami K.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79 K.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 K.p.a.). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego oraz fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji. W fazie wszczęcia postępowania strona ma prawo do inicjowania postępowania poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.), a w razie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 K.p.a.). W fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73 - 74 K.p.a.), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 K.p.a.), ma także prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym, w tym składać wszelkie wyjaśnienia, żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 79 § 2, art. 95 K.p.a.). W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu art. 10 § 1 in fine K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Zawarte w treści powyższego przepisu "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Jeżeli w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia to wniosek o naruszeniu przez organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1617/00, niepubl.). Przepis art. 10 § 2 K.p.a. wprowadza wyjątek pozwalający na odstąpienie od omawianej zasady. Wyjątek ten jest uwarunkowany spełnieniem łącznie dwu przesłanek: po pierwsze - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki, po drugie - wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, gdy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Do oceny faktu wystąpienia zagrożenia wymienionych dóbr ma zastosowanie zasada prawdy obiektywnej. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron na podstawie art. 10 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 K.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji § 1 przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W adnotacji należy wskazać jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by organ orzekający dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., tj. by pouczył M. J. o uprawnieniach przysługujących stronie w toku postępowania wyjaśniającego w szczególności w zakresie składania wszelkich wniosków dowodowych oraz o uprawnieniu do wypowiedzenia się - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - o co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie przez organ orzekający od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określone w art. 10 § 2 K.p.a. Zaniechanie organu w zakresie dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której skarżący dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego złożył do skargi oraz do późniejszego pisma procesowego z dnia 29 kwietnia 2013 r. dokumenty, które - jak wskazał - stanowią dowody na okoliczność poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych przez organ orzekający, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkowało uniemożliwieniem stronie dokonania konkretnych czynności procesowych (złożenia dokumentów) w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ.: OSP 2007, z. 3, poz. 26; postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu dopełni obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Ustosunkuje się następnie do wszystkich zarzutów, twierdzeń i ewentualnych wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w toku postępowania, czyniąc zadość wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.