II SA/Wa 751/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość zwrotu kosztów kształcenia w szkole wojskowej - oddala skargę - Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] lutego 2006 r., na wniosek Komendanta [...]., na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zwolnił R.K. ze służby kandydackiej wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie nauki. Następnie Komendant [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], na mocy art. 135 w związku z art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia oraz nieodpłatnych środków pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w czasie studiów żołnierza w [...] w kwocie [...] zł. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania R.K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. W dniu 8 stycznia 2008 r. R.K. złożył, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej kpa, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji w przedmiocie zobowiązania wnioskodawcy do zwrotu kosztów kształcenia w kwocie [...] zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na brak podstaw do uwzględnienia żądania, z uwagi na niewystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez podstawy prawnej. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej, nie jest rażącym naruszeniem prawa wskazanie obok podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji również rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] jako podstawy faktycznej podjętych przez organ czynności. W skardze do Sądu, R.K. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 2008 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał na naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z naruszeniem art. 93 ust. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia w decyzji o zwrocie kosztów kształcenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Podał, że został także rażąco naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nie był podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów i nie powinien być umieszczony obok właściwej podstawy prawnej. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2008 r. wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., pomyłkowo powołano ten rozkaz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Minister Obrony Narodowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Za powyższym stanowiskiem przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 kpa zasada stabilności decyzji ostatecznych i reguła, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem tego rodzaju rozstrzygnięcia. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Zgodnie z art. 135 powoływanej ustawy pragmatycznej, obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji o zwrocie kosztów kształcenia, żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4-9 (ust. 1). Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2). Niewątpliwie zasadnicza przesłanka z tego przepisu, polegająca na zwolnieniu ze służby kandydackiej z powodu niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki, została spełniona. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania samej zasady obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia za okres od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] marca 2006 r. Należy zwrócić uwagę, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w dacie rozpoczęcia przez skarżącego nauki przewidywała w art. 105 ust. 1 możliwość zobowiązania słuchacza będącego kandydatem na żołnierza zawodowego do zwrotu równowartości kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania otrzymanych w czasie studiów lub nauki, w przypadku wydalenia ich ze służby kandydackiej lub zwolnienia ich z tej służby na ich wniosek. O obowiązku zwrotu kosztów orzekał komendant szkoły wojskowej (ust. 2). Kandydata na żołnierza zawodowego wydalano zaś ze służby kandydackiej w przypadku m.in. zaniedbywania nauki lub innych obowiązków służbowych (art. 103 ust. 1 pkt 3). Należy stwierdzić, że Komendant [...], zgodnie z zasadami określonymi w § 38 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, ustalił równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę kandydata na żołnierza zawodowego za okres od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] marca 2006 r. podlegających zwrotowi. W ocenie Sądu, należy uznać za przekonywujące twierdzenia organu, że powołanie w decyzji Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zwrocie kosztów rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nastąpiło wskutek oczywistej omyłki. Brak sprostowania tego błędu nie oznacza jednak, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2006 r. Skoro przy wydaniu wymienionych wyżej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, to organy orzekające w obecnie rozpoznawanej sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły zastosowania art. 156 § 1 kpa przez stwierdzenie nieważności przedmiotowych rozstrzygnięć. Wskazane decyzje zostały wydane przez właściwy organ, skierowane do osoby będącej stroną postępowania, opierają się na istniejącej podstawie prawnej, nadają się do wykonania, a ich wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawierają także wad powodujących ich nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.