II SA/Wa 751/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu całości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 41 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie wstrzymania B.K. wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2010 r. z powodu rozpoczęcia szkolenia oraz przyznania stronie prawa do stypendium w wysokości 120 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy miesięcznie, pod warunkiem, że liczba godzin szkolenia wynosi nie mniej niż 150 godz. miesięcznie lub w wysokości ustalonej proporcjonalnie w przypadku niższego miesięcznego wymiaru godzin szkolenia, w okresie odbywania szkolenia, od dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ powołał następujący stan faktyczny i prawny. Otóż, B.K. została zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy W. w dniu [...] września 2010 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent W. uznał ją za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku od dnia [...] października 2010 r. Strona została skierowana na szkolenie grupowe [...]. W dniu [...] listopada 2010 r. Prezydent W. decyzją nr [...] orzekł o wstrzymaniu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia szkolenia oraz o przyznaniu z tego tytułu prawa do stypendium. Od decyzji tej B.K. złożyła odwołanie do Wojewody [...]. Wskazał w nim, że list, w którym znajdowała się zaskarżona decyzja awizowany był przez Urząd Pracy natomiast w kopercie znajdowało się pismo od Prezydenta W. W jej ocenie decyzja nigdy nie była jej awizowana, gdyż nadawca listu nie pokrywa się z nadawcą pisma. Ponadto wskazała, że otrzymała decyzję po 54 dniach od dnia jej wydania, tj. z naruszeniem przepisów kpa. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Zgodnie z art. 33b ww. ustawy powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu, stanowi powiatową administrację zespoloną. Art. 35 normuje, iż starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Stosownie do postanowień art. 38 cytowanej ustawy, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 17 - przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy) decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa wyżej. Zgodnie z art. 91 i 92 ww. ustawy prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Funkcje organów powiatu w miastach tych sprawuje rada miasta oraz prezydent miasta, a miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w cytowanej ustawie. W dniu [...] stycznia 2008 r. Rada W. uchwałą Nr [...] przyjęła Statut W. Zgodnie z § 1 pkt 1 Statutu miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent W. ustalił regulamin organizacyjny Urzędu Pracy W. Zgodnie z § 6 regulaminu, Urząd realizuje zadania z zakresu promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Zgodnie z postanowieniami Rozdziału IV regulaminu Urzędu Pracy, do zadań komórek organizacyjnych Urzędu należy przygotowywanie projektów oraz wydawanie decyzji i zaświadczeń w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie upoważnień udzielonych przez Prezydenta Miasta. Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Fakt wysłania decyzji o przyznaniu prawa do stypendium stronie z tak dużym opóźnieniem stanowi uchybienie przepisów Kpa, nie stanowi jednak podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji informowania Strony o wydaniu decyzji przez organ administracji publicznej przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, tj. zakomunikowania decyzji Stronie. Zgodnie z art. 41 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy. W okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. Osobie zgłaszającej się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna, jeśli spełnia wskazane w ustawie warunki, przyznawany jest status osoby bezrobotnej, zaś zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem przysługującym bezrobotnemu i związany jest ściśle z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, jednakże bez wpływu na sam status. Stąd też strona nie utraciła statusu "osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku", gdyż nigdy takiego statusu nie posiadała - posiadała jedynie status osoby bezrobotnej oraz świadczenie w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Powyższą decyzję B.K. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jej zdaniem przepisy, na które powołuje się organ, mówią o tym, że stypendium szkoleniowe przysługuje osobie skierowanej przez Urząd Pracy na szkolenie, a nie że musi być ono obowiązkowo przyjęte przez osobę, która zawarła z Urzędem Pracy umowę o nazwie: [...]. W jej ocenie, jeżeli zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej ma 30 dni na wydanie decyzji, a w tym czasie decyzja organu w ogóle nie została wprowadzona do obrotu prawnego, to stan prawny takiej decyzji jest taki, jakby nigdy nie zaistniała. Nadanie przesyłki po dniu [...] grudnia 2010 r. czyni decyzję nr [...] nieważną, ponieważ decyzja ta powinna zostać wprowadzona do obrotu prawnego w ciągu 30 dni, od dnia [...] listopada 2010 r. To samo dotyczy sytuacji, kiedy nie dochodzi w ogóle do awizacji decyzji, zgodnie z art. 44 kpa, w sytuacji, gdy autorem decyzji jest inny urząd aniżeli awizowany nadawca przesyłki. Zdaniem skarżącej, jeżeli organem wydającym decyzję jest Prezydent W., zaś nadawcą przesyłki poleconej zawierającej tą decyzję jest Urząd Pracy, to decyzja Prezydenta W. nigdy nie została awizowana odbiorcy, a zatem nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Odbiorcę korespondencji nie interesują bowiem wewnętrzne upoważnienia do wykonywania danych czynności pomiędzy Prezydentem W. a Urzędem Pracy. Skoro Urząd Pracy dostał upoważnienie Prezydenta W. do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta, to wraz z takim upoważnieniem Urząd Pracy powinien otrzymać pieczątkę Prezydenta do stemplowania korespondencji wysyłanej do petentów w imieniu Prezydenta W. Skarżąca podniosła również, że przysługiwała jej opcja przyjęcia stypendium szkoleniowego. Narzucono jej tę opcję, ponieważ ujęto to w treści "Skierowania na szkolenie grupowe" jako obligatoryjny punkt, tzn. jeden podpis pod umową o nazwie: "[...]" dotyczył paru zupełnie odrębnych umów, które powinny być rozpisane na osobne egzemplarze, tak aby było to zgodne z prawem. Nie można podpisując jednej umowy podpisać przy okazji dziesięciu innych umów i oświadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W tym miejscu należy wskazać, że polski model postępowania przed organem drugiej instancji ma charakter reformatoryjny. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego jest legalność i zasadność decyzji wydanej w pierwszej instancji, w szczególności w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego, przestrzegania przepisów proceduralnych (zasad postępowania) oraz zasadności wskazanych w treści decyzji podstaw prawnych wynikających z aktów prawa materialnego. Niemniej jednak, zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecić przeprowadzenie takich czynności organowi pierwszej instancji. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie realizacji w toku postępowania zasady prawdy materialnej i obiektywizmu, jak też – a być może przede wszystkim – umożliwienia "naprawienia" wadliwych rozstrzygnięć organów pierwszej instancji. Należy zaznaczyć, iż z treści przepisu art. 136 wynika wyraźnie, że rozpoznanie sprawy następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006, s. 601 t.2). W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] uchybił zasadom odnoszącym się prowadzeniu postępowania przez organ drugiej instancji, bowiem nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, jaki nastąpił pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a datą wydania zaskarżonej decyzji. Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie był przepis art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Przepis ten reguluje zasady przyznawania stypendium w związku ze skierowaniem osoby bezrobotnej na szkolenie. Przepis ten w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725), uległ z dniem 1 lutego 2011 r. zmianie – art. 14 ww. ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. Nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidywała przepisu, wedle którego do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż z chwilą, gdy nowela ustawy weszła w życie należało stosować nowe przepisy. Wojewoda [...] wydał swoją decyzję w dniu [...] lutego 2011 r. W tej decyzji nie uwzględnił zmian wprowadzonych w treści art. 41 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez ww. ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. Nie uwzględnił zatem zmiany stanu prawnego, do której doszło pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponownie oceniając sprawę, organ powinien więc ocenić stan sprawy wedle brzmienia zmienionych przez ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw, przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.