II SA/Wa 752/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Dyrektora Muzeum Historii Polskiego Ruchu Ludowego w [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Muzeum Historii Polskiego Ruchu Ludowego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt postępowania wynikało, że w wnioskiem z [...] września 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Wspólnota") zwróciła się do Dyrektora Muzeum [...] w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor Muzeum") o udostępnienie skanów następujących dokumentów: 1. Dokumentacja projektowa modernizacji i rozbudowy Willi [...] przy ul. [...] w [...] na potrzeby oddziału Muzeum [...] (dalej: "Muzeum"); 2. Inwentaryzacja budowlana do celów projektowych. Budynek biurowy, ul. [...],[...], oprac. tech. bud. G. Z., [...] K. Z., tech. bud. W. S., [...] 2008; 3. Ekspertyza stanu technicznego willi [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], oprać. A. W., [...] 2018; 4. Ekspertyza zawilgocenia i zasolenia murów, [...], ul. [...], oprac. [...] W. M., [...] 2018; 5. Raport z badania oceny stopnia zanieczyszczenia powietrza zarodnikami grzybów metodą sedymentacyjną wybranych pomieszczeń budynku przy ul. [...] w [...], oprac. [...] D. U., [...] 2018; 6. Dokumentacja badań podłoża gruntowego z opinią geotechniczną dla rewitalizacji budynku Muzeum przy ul. [...] w [...], woj. [...], oprac. [...] M. K., [...] M. M., [...] 2018; 7. Dokumentacja geologiczno-inżynierska, ustalająca geologiczno-inżynierskie warunki rewitalizacji Willi [...] przy ul. [...] w [...] - dz. Nr [...] oraz [...] obręb [...]; 8. Wstępny inwestorski program funkcjonalno-przestrzenny przebudowy i rozbudowy Willi [...] przy ul. [...] na potrzeby oddziału Muzeum poświęconego [...] im. [...]; 9. Założenia funkcjonalno-przestrzenne przebudowy i rozbudowy Willi [...] przy ul. [...] w [...] dla Muzeum, [...] A. R., sierpień 2018 r.; 10. Ekspertyza dendrologiczna statyki pomnika przyrody - Topoli czarnej - rosnącej przy ul. [...] w [...] zintegrowaną, bezinwazyjną metodą tensometryczną Elasto-Inklino, styczeń 2019 r.; 11. Inwentaryzacja dendrologiczna drzew krzewów dla posesji zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na terenie działek o nr. ew.: [...], [...] z obr. [...]. Skarżąca wniosła o przekazanie powyższych informacji na podany adres e-mail. Decyzją z [...] października 2020 r., Dyrektor Muzeum, po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."). Dokonując wykładni przepisów ustawy, organ doszedł do wniosku, że nie są one również informacjami wskazanymi w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a zakres informacji wskazanych w art. 6 u.d.i.p. nie wyczerpuje zakresu informacji publicznej jednakże wskazuje na charakter informacji publicznej. Powołując się na przeprowadzoną analizę orzecznictwa, organ doszedł do wniosku, że udostępnieniu, w trybie przepisów u.d.i.p., nie podlegają informacje i dokumenty wewnętrzne, które nie zostały wytworzone przez dany podmiot w związku z wykonywaniem czynności publicznych. Uznał, że dokumenty, o których mowa we wniosku nie są dokumentami wytworzonymi w ramach działalności publicznej Muzeum, a mają charakter roboczy związany z planowaną, ale jeszcze w tym momencie nierealizowaną inwestycją. Co więcej Muzeum nie prowadzi działalności w zakresie wydawania pozwoleń, zezwoleń itp. w zakresie procesu budowlanego, a jedynie planuje praca budowlane, do których wykonania wymagana jest zgoda organów publicznych. Dlatego też organ uznał, że wnioskowane dokumenty mają wyłącznie charakter wewnętrzny objęty dodatkowo zakresem prawa autorskiego. Charakter publiczny, będą one mogły ewentualnie nabyć w toku postępowania przed organem administracyjnym w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże w takim wypadku adresatem ewentualnego wniosku będzie organ administracji, a nie Muzeum. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Dyrektora Muzeum wniosła Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów u.d.i.p. poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, co stanowi naruszenie przysługującego Skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie skarżącej inwestycja - remont i rewitalizacja otoczenia obiektu na potrzeby Muzeum może negatywnie wpłynąć na komfort życia znacznej części mieszkańców budynku przy ul. [...]. Mimo kilkukrotnych spotkań i prób polubownego załatwienia sprawy, Muzeum nie wykazało jak dotąd dobrej woli w zakresie zmiany usytuowania albo modyfikacji architektonicznego kształtu projektowanego pawilonu, ani też nie podjęło realnego i owocnego dialogu w kwestii realizacji inwestycji. Dalej skarżąca wskazuje, że powołane przez organ orzecznictwo nie odnosi się do istoty sprawy, dotyczy bowiem innych stanów faktycznych. Ponadto wskazała, że skoro organ wydał decyzję, to musiał uznać wnioskowane materiały za informację publiczną. W świetle orzecznictwa NSA bowiem "jeżeli (...) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uważa, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, winien jedynie pisemnie poinformować o tym zainteresowanego, nie wydając jednak (...) decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej". Skoro "wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to nie ma także podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej" (wyrok z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2208/12). Skarżąca wywiodła, że Dyrektor Muzeum, dysponując majątkiem publicznym, reprezentuje Marszałka Województwa [...], który z kolei reprezentuje Województwo samorządowe. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Użycie przez racjonalnego ustawodawcę sformułowani "w szczególności" wskazuje, że katalog ów ma charakter otwarty. Zdaniem Skarżącej, wnioskowane dokumenty mieszczą się w szerokim, ustawowym rozumieniu pojęcia "informacja publiczna". Wiążą się bowiem z funkcjonowaniem Muzeum jako dysponenta środków publicznych przeznaczonych na określony cel - w postaci remontu i rewitalizacji obiektu zabytkowego. Charakter informacji publicznej mają nie tylko materiały wytworzone przez Muzeum, ale też dokumenty zamówione przez nie, a odnoszące się do majątku publicznego, którym ono dysponuje. Podkreśliła tez, że "dokument, służący ustaleniu wartości czy stanu konkretnych przedmiotów stanowiących mienie publiczne zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu" (wyrok z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18). Skarżąca przywołała również stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122), w którym stwierdził on również, że pojęcie dokumentów wewnętrznych powinno być interpretowane wąsko, jako obejmujące jedynie "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół". Podniosła również, że dokumenty podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. nie korzystają z ochrony prawnoautorskiej, bowiem nie chodzi tu o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że decyzja podlega uchyleniu, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty okazały się skuteczne. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie problematyką o charakterze determinującym ocenę prawidłowości działania są kwestie związane z tym, czy w sprawie mamy w ogóle do czynienia z informacją publiczną. W sprawie nie jest bowiem sporne, że Dyrektor Muzeum jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o tym, czy określona informacja stanowi informację publiczną decyduje treść i charakter tej informacji. Sąd zna i podziela poglądy doktryny statuujące, że "pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz., Warszawa 2005 r., tom IV, s. 35)". W ocenie Sądu, żądane przez Wspólnotę we wniosku z [...] września 2020 r. dokumenty stanowią informację publiczną. Rację w tym zakresie ma skarżąca, która wskazuje, że wiążą się one z funkcjonowaniem Muzeum jako dysponenta środków publicznych przeznaczonych na określony cel. Celem tym jest remont i rewitalizacji obiektu zabytkowego na potrzeby oddziału Muzeum. Dyrektor Muzeum, realizuje tym samym swoje ustawowe cele, korzysta z majątku publicznego wydatkując na ten cel środki budżetowe, a zatem dokumenty zamówione przez Muzeum mające służyć realizacji tego celu, w ocenie Sądu stanowią informację publiczną. Organ w treści decyzji prowadzi nieprawidłowy wywód, iż dokumenty te są dokumentami wewnętrznymi, nie wytworzonymi w ramach działalności publicznej Muzeum i mają charakter roboczy związany z planowaną, jeszcze nierealizowaną inwestycją. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, ma okoliczność wskazana powyżej, iż podstawą uzyskania tych dokumentów, w celu realizacji inwestycji było zaangażowanie określonych środków publicznych, a zatem co do zasady, będą one miały charakter informacji publicznej. Wobec stwierdzenia, że wnioskowane dokumenty mają charakter informacji publicznej, rolą Sądu było przeanalizowanie, czy decyzja orzekająca o odmowie ich udostępnienia została podjęta zgodnie z prawem, a także należycie uzasadniona. Zasadnicze sposoby udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego, skoro objęte wnioskiem dokumenty stanowią informację publiczną, a w uzasadnieniu wydanej przez Dyrektora Muzeum decyzji organ ten nie powołał się na żadne z ustawowych ograniczeń jej udostępnienia, to zaskarżoną decyzję należało uchylić. Wydana ona została bowiem z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ w sprawie popełnił szereg błędów formalnych. Wobec przesądzania niniejszym orzeczeniem, że wnioskowana informacja ma charakter publiczny, rolą organu jest jej udostępnienie lub wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na ustawowe przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Tymczasem skoro w decyzji Dyrektor Muzeum stwierdził jedynie, ze informacja nie jest informacją publiczną, to nie sposób nie uznać, że w skarżona decyzja nie odpowiada swoją treścią również wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec uchylenia przedmiotowej decyzji z powyższych powodów, szczegółowe odnoszenie do każdego zarzutu skargi, Sąd uznaje za zbędne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę 200 zł, pobraną tytułem uiszczonego wpisu sądowego, Sąd postanowił w pkt 2 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.